國會改革系列:總統去立院報告變義務?更加碼即時問答?這樣是否違憲?|政治熱議

陳冠仁

2024-05-28發佈

2024-08-19更新

國會改革系列:總統去立院報告變義務?更加碼即時問答?這樣是否違憲?|政治熱議

國會改革系列:總統去立院報告變義務?更加碼即時問答?這樣是否違憲?|政治熱議
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本文將從憲法條文、政府體制與法國經驗,完整對比說明!

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《立法院職權行使法》的修正草案,近日正於立院激烈攻防。

其中有個問題,較被大眾遺忘,即總統是否應向國會進行國情報告,並受立委即時問答?以下即以憲法條文還有法國經驗,分析前述爭議!

叫總統去國會報告,哪有問題?

事實上,總統向立法院進行國情報告的權力,早寫在《憲法增修條文》,其規定:「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。」刻正增修的《立法院職權行使法》草案正也明文「參酌憲法增修條文第 4 條第 3 項的精神」,明確要求總統要到立院進行國情報告──這不只將會是總統的義務,更要與立委們進行「即問即答」。

然而,這樣要考量的地方是:

一、法律增加憲法沒有說的義務

沒錯,賦予總統義務的理由無非在於「提升監督」、「落實權責相符」與「總統對全民負責」等目的。然而,觀察《憲法增修條文》的用字:「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。」依據文字,既然其使用「得」字,代表「聽取」總統國情報告與否是立法院的權力。

相對地,《憲法增修條文》也沒有說,也無法用反面解釋得出:總統有向立法院進行國情報告的「義務」。

當然,憲法所無,不必然為法所不許。即使「沒有」向立法院進行國情報告的憲法上義務,也不必然代表以法律創設總統進行國情報告的義務,就當然違反憲法。

然而,本文認為,這將導致總統與行政院長的權限互相衝突。

二、報告義務,反將令總統更加強勢

簡言之,強制總統前往立院報告,將事實上導致總統更加主導行政權,架空行政院長的權限,且導向總統制的一端。

這是因為,總統依《憲法》與《增修條文》的明文規定,僅能主張「有限的」行政權限;若修法讓其主導國情報告,即更增其在行政權的領導象徵地位?依據《增修條文》,行政院才是對立法院負責的角色──用法律改讓總統主導向立院負責的位置,混淆總統與行政院長的憲法設計,實有疑慮。

三、令立委與總統即問即答,少了憲法支撐

立法者於草案明文,總統「應」對立委針對國情報告之提問,「即時回答」。

依據《憲法增修條文》,文字僅指出立委得「聽取」,難以得出包含事後立委能提問,並進行即時問答的含意。依目前憲法設計下的政府體制,更無法得出「不對立法院負責」的總統應受立法委員即時問答的義務。

法國經驗:禁止對總統進行即問即答

觀察我國憲法(尤其是總統直選後)的憲政體制,因為僅明文行政院長對國會負責,而未明文行政院長也對總統負責,從而至少就憲法上的憲政體制(régime politique),多數仍認為較接近半總統制下的總統總理制(régime parlementaire moniste)。

相對於總統制的美國、議會內閣制的德國,更與法國 1958 年憲法的明文體制,較為接近。

如仔細觀察法國制度,法國憲法也存在與我國國情報告制度的類似制度,並且明文於憲法第 18 條:除了總統間接向兩院提出、不出現於院會而交由兩院議長宣讀「國情咨文」的「權利」(droit de message)外,於 2008 年修憲後更新增總統直接出席在凡爾賽宮舉行的兩院聯席會議(Congrès)進行國情報告的「權利」(droit de parole)。

固然法國國會兩院並無選擇聽取與否的選擇自由,而與我國不同,但無論如何,國情報告的進行與否屬於總統的「權利」(droit),且依據第 19 條規定,更是不需經總理副署(contreseing)的「專屬權限」(pouvoir propre)。因此,總統提出的國情咨文與國情報告內容僅代表總統的「個人意見」,不代表作為施政方的「政府」的立場。

另外,進行國情報告後,也只能在總統離場後進行辯論,但仍然不得進行表決。會如此設計,無非是出於權力分立的考量:總統與議會各自獨自行使職權,尤其是避免總統不當涉入議會論辯、行使立法權的領域(enceinte)。雖然法國總統 MACRON 曾於 2018 年想提出修憲允許其國情報告後與議員辯論,但最終並未通過。

事實上,法國於 2008 年修憲新增國情報告權後,更被認為是弱化行政院長的角色,同時擴增總統權力,而朝向強勢總統制(régime présidentialiste)更邁向一步。實踐上,法國總統並不常使用國情報告:2008 年修憲後僅使用過四次。

勿讓法案混淆憲政設計

承前所述,與我國憲政體制最接近的法國,不存在總統進行國情報告的義務,也無於國情報告後進行即問即答的機制。

又姑且認為創設總統向國會進行國情報告的義務、加強總統的權力,甚至將我國政府體制朝向類似美國的總統制,符合人民對總統直選與民意政治的期待。但在美國總統制下,是剛性的權力分立原則:國會與政府間各自享有獨自的民主正當性、獨立行使職權,政府並不對國會負責,從而不存在「質詢」,更也不存在對於總統國情報告的即問即答。

我國如此建立新的課責模式,一方面架空行政院院長的權限範圍,二方面令總統也要對立法院負責。前者加強總統的行政權,看似帶有美國總統制的味道,但卻又要總統向立法院負責,可以稱之完全是自創新的憲政體制。

別忘了,總統跟國會一樣具有直接民主正當性,原則上只對人民負責,並體現在選舉(註)。

總結來說,這次的法案爭議可認是國會以民意自居,忽視直選的總統也具有與之相同的直接民主正當性,甚至有將國家帶往法國過去第三、第四共和的「議會專制」(régime d’assemblée)──一個行政積弱不振,政局更迭頻繁的未來疑慮,值得大眾共同謹慎面對。

【本文作者】

陳冠仁

現於法國里昂第二大學交換,國立政治大學法研所公法組。喜歡跑趴勝過法律,覺得法國公法浪漫又混亂。

【本文核稿】

網站主編,王鼎棫

註:所謂政治責任的定義在於,政治人物推行政策,雖未違法,但因失去人民信任而應受的譴責或制裁(如:質詢、彈劾、不信任案)等。於法國,基於穩定政局的要求,總統不僅不對國會負責,原則上更不負政治責任。總統在任期中唯一可能負直接政治責任的時機僅在「重大怠忽職守而不適任」時,經(類似)彈劾的程序後解職(第 68 條)。當然,於法國,總統的施政須受民意的檢驗,但也只體限於「選舉」(如:總統選舉連任失敗、任期中所屬政黨國會選舉失敗,甚至是如過往戴高樂押注個人信任案的公投遭否決),且無論如何,此類事項均不可能帶來總統於任期內應解職的制裁效果:總統即使辭任也是自願性的。從而,至多僅能說是「軟性」(souple)的政治責任。

(顯圖來源:總統府網站

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