國會改革系列：總統去立院報告變義務？更加碼即時問答？這樣是否違憲？｜政治熱議

《立法院職權行使法》的修正草案，近日正於立院激烈攻防。

其中有個問題，較被大眾遺忘，即總統是否應向國會進行國情報告，並受立委即時問答？以下即以憲法條文還有法國經驗，分析前述爭議！

叫總統去國會報告，哪有問題？

事實上，總統向立法院進行國情報告的權力，早寫在《憲法增修條文》，其規定：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」刻正增修的《立法院職權行使法》草案正也明文「參酌憲法增修條文第 4 條第 3 項的精神」，明確要求總統要到立院進行國情報告──這不只將會是總統的義務，更要與立委們進行「即問即答」。

然而，這樣要考量的地方是：

一、法律增加憲法沒有說的義務

沒錯，賦予總統義務的理由無非在於「提升監督」、「落實權責相符」與「總統對全民負責」等目的。然而，觀察《憲法增修條文》的用字：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」依據文字，既然其使用「得」字，代表「聽取」總統國情報告與否是立法院的權力。

相對地，《憲法增修條文》也沒有說，也無法用反面解釋得出：總統有向立法院進行國情報告的「義務」。

當然，憲法所無，不必然為法所不許。即使「沒有」向立法院進行國情報告的憲法上義務，也不必然代表以法律創設總統進行國情報告的義務，就當然違反憲法。

然而，本文認為，這將導致總統與行政院長的權限互相衝突。

二、報告義務，反將令總統更加強勢

簡言之，強制總統前往立院報告，將事實上導致總統更加主導行政權，架空行政院長的權限，且導向總統制的一端。

這是因為，總統依《憲法》與《增修條文》的明文規定，僅能主張「有限的」行政權限；若修法讓其主導國情報告，即更增其在行政權的領導象徵地位？依據《增修條文》，行政院才是對立法院負責的角色──用法律改讓總統主導向立院負責的位置，混淆總統與行政院長的憲法設計，實有疑慮。

三、令立委與總統即問即答，少了憲法支撐

立法者於草案明文，總統「應」對立委針對國情報告之提問，「即時回答」。

依據《憲法增修條文》，文字僅指出立委得「聽取」，難以得出包含事後立委能提問，並進行即時問答的含意。依目前憲法設計下的政府體制，更無法得出「不對立法院負責」的總統應受立法委員即時問答的義務。

法國經驗：禁止對總統進行即問即答

觀察我國憲法（尤其是總統直選後）的憲政體制，因為僅明文行政院長對國會負責，而未明文行政院長也對總統負責，從而至少就憲法上的憲政體制（régime politique），多數仍認為較接近半總統制下的總統總理制（régime parlementaire moniste)。

相對於總統制的美國、議會內閣制的德國，更與法國 1958 年憲法的明文體制，較為接近。

如仔細觀察法國制度，法國憲法也存在與我國國情報告制度的類似制度，並且明文於憲法第 18 條：除了總統間接向兩院提出、不出現於院會而交由兩院議長宣讀「國情咨文」的「權利」（droit de message）外，於 2008 年修憲後更新增總統直接出席在凡爾賽宮舉行的兩院聯席會議（Congrès）進行國情報告的「權利」（droit de parole）。

固然法國國會兩院並無選擇聽取與否的選擇自由，而與我國不同，但無論如何，國情報告的進行與否屬於總統的「權利」（droit），且依據第 19 條規定，更是不需經總理副署（contreseing）的「專屬權限」（pouvoir propre）。因此，總統提出的國情咨文與國情報告內容僅代表總統的「個人意見」，不代表作為施政方的「政府」的立場。

另外，進行國情報告後，也只能在總統離場後進行辯論，但仍然不得進行表決。會如此設計，無非是出於權力分立的考量：總統與議會各自獨自行使職權，尤其是避免總統不當涉入議會論辯、行使立法權的領域（enceinte）。雖然法國總統 MACRON 曾於 2018 年想提出修憲允許其國情報告後與議員辯論，但最終並未通過。

事實上，法國於 2008 年修憲新增國情報告權後，更被認為是弱化行政院長的角色，同時擴增總統權力，而朝向強勢總統制（régime présidentialiste）更邁向一步。實踐上，法國總統並不常使用國情報告：2008 年修憲後僅使用過四次。

勿讓法案混淆憲政設計

承前所述，與我國憲政體制最接近的法國，不存在總統進行國情報告的義務，也無於國情報告後進行即問即答的機制。

又姑且認為創設總統向國會進行國情報告的義務、加強總統的權力，甚至將我國政府體制朝向類似美國的總統制，符合人民對總統直選與民意政治的期待。但在美國總統制下，是剛性的權力分立原則：國會與政府間各自享有獨自的民主正當性、獨立行使職權，政府並不對國會負責，從而不存在「質詢」，更也不存在對於總統國情報告的即問即答。

我國如此建立新的課責模式，一方面架空行政院院長的權限範圍，二方面令總統也要對立法院負責。前者加強總統的行政權，看似帶有美國總統制的味道，但卻又要總統向立法院負責，可以稱之完全是自創新的憲政體制。

別忘了，總統跟國會一樣具有直接民主正當性，原則上只對人民負責，並體現在選舉（註）。

總結來說，這次的法案爭議可認是國會以民意自居，忽視直選的總統也具有與之相同的直接民主正當性，甚至有將國家帶往法國過去第三、第四共和的「議會專制」（régime d’assemblée）──一個行政積弱不振，政局更迭頻繁的未來疑慮，值得大眾共同謹慎面對。

【本文作者】

陳冠仁

現於法國里昂第二大學交換，國立政治大學法研所公法組。喜歡跑趴勝過法律，覺得法國公法浪漫又混亂。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註：所謂政治責任的定義在於，政治人物推行政策，雖未違法，但因失去人民信任而應受的譴責或制裁（如：質詢、彈劾、不信任案）等。於法國，基於穩定政局的要求，總統不僅不對國會負責，原則上更不負政治責任。總統在任期中唯一可能負直接政治責任的時機僅在「重大怠忽職守而不適任」時，經（類似）彈劾的程序後解職（第 68 條）。當然，於法國，總統的施政須受民意的檢驗，但也只體限於「選舉」（如：總統選舉連任失敗、任期中所屬政黨國會選舉失敗，甚至是如過往戴高樂押注個人信任案的公投遭否決），且無論如何，此類事項均不可能帶來總統於任期內應解職的制裁效果：總統即使辭任也是自願性的。從而，至多僅能說是「軟性」（souple）的政治責任。

（顯圖來源：總統府網站）