國會改革系列：你真的看過條文了嗎？一條條拆解，評論國會調查權的修法！｜政治熱議

近日所謂的「國會改革法案」引發了劇烈的示威抗議，也吸引了社會大眾的注意。其中，最讓反對者擔憂的，是如果藍白版的《立法院職權行使法》修正通過後，會不會讓立法院可以隨意要求人民去立法院作證？不去或是去了不想講，會不會被處罰？

一時之間「國會濫權」、「毀憲亂政」的指控甚囂塵上。

但是，大家有沒有機會好好看過條文？目前藍白版的《立法院職權行使法草案》到底有什麼具體問題呢？到底哪邊有違憲疑慮嗎？憲法規定，以及過去的大法官解釋，可以給我們什麼指引呢？

以下本文將聚焦大眾最關心的──「會不會被叫去立法院問話」部分，一條條來看藍白版草案（以下簡稱草案）的條文內容，好好各位說明衍生的問題。

一、能設立調查委員會或調查專小組嗎？

這邊要看草案第 45 條第 1 項：「立法院為有效行使憲法所賦予之職權，得經院會決議，設調查委員會，或得經委員會之決議，設調查專案小組，對相關議案或與立法委員職權相關之事項行使調查權及調閱權。」

第一個問題就是，根據司法院釋字第 585 號理由第 14 段，調查權應由立法院設立的「調查委員會」行使，所以草案不只讓調查委員會來調查，更開放讓「委員會決定，設調查專案小組」。

這樣讓很多單位都可以來做調查，似乎就跟前述釋字的要求沒有很吻合，因為這樣會讓「調查委員會以外的單位」也可以行使調查權──畢竟前述釋字沒有容許調查委員會，把調查權授權出去。

換言之，在這次修正的相關法條中，只要行使調查權的主體不是「調查委員會」，都會有一樣的問題，筆者就不一一點出來了。

二、該如何應要求出席證言？

草案第 47 條第 2 項提到：「調查委員會或調查專案小組為行使調查權於必要時，得詢問相關人員，命其出席為證言，但應於指定期日五日前，通知相關人員於指定地點接受詢問。」

這規定有疑慮的地方在於，叫人去講話，可是準備期間會不會太短？到底要給多少準備才適合，根據司法院釋字第 585 號理由第 25 段有提供下列指標：

1. 事前告知受調查對象要調查的事項
2. 法定調查目的與調查事項的關聯性
3. 給予受調查人員相當準備期間
4. 准許受調查人員接受法律協助
5. 一定條件下，准許拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供文件
6. 必要時提供適當的詰問機制
7. 依調查事件性質，採取公開或秘密調查

從前述指標可以看到，大法官非常重視要「給受調查人員相當準備期間」，而五天的時間夠不夠？算不算是「相當準備期間」？比較大家日常工商社會的繁忙節奏，筆者是覺得不夠啦，各位讀者也可以自己評估一下。

題外話，行使調查權時也要充分告知調查事項、法定調查目的與事項之關聯，目前藍白版草案似乎也沒有看到類似的規定，這部分沒有規定的話，也很有可能會被認定不夠周全而違憲。

三、什麼時候可以拒絕發言或交付文件？

草案第 50-1 第 5 項：「接受調查詢問之人員，認為調查委員會或調查專案小組已逾越其職權範圍或涉及法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關者，應陳明理由，經會議主席裁示同意後，得拒絕證言或交付文件、資料及檔案。」

本條衍生的問題非常嚴重，有兩個層面。

第一個，草案所劃定的調查權是否毫無邊際？根據司法院釋字第 585 號解釋理由第 7 段，立法院可以調查的事項限於「與憲法職權有重大關聯」的部分，且應注意兩種情形。第一，不得調查受憲法保障獨立行使職權的國家機關；第二，須尊重國安、國防、外交、犯罪偵查等行政特權；若對於行政特權有爭議，應由司法機關審理解決。

從草案文字可以清楚看出，前述規定完全沒有要限制立法院調查獨立機關的意思；至於行政特權部分，就算受詢問人覺得有爭議，這條規定也授權會議主席可以自己決定能不能講；但請對比大法官說的──如果有這種爭議發生，應該透過法院解決，而不是讓會議主席自己決定。

因此，草案有關調查權的行使，並未排除獨立機關，以及涉及行政特權的內容；程序上，相關爭議也是由主席自己決定，不是由司法機關解決，是扎扎實實的明顯違憲。

第二個，是侵害人民隱私的程序問題。我們前面提到，行使調查權應遵守的指標，包含「一定條件下，准許拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供文件」，既然立法院行使調查權，可能會面臨拒絕證言的情況，那就不該讓立法院單方面決定當事人能否拒絕證言？

簡單說，若讓一個人可以決定自己要不要受到限制，就等於沒有限制，同樣明顯違憲。

四、經主席同意才能找律師？

草案第 50-2 條規定： 「接受調查詢問之人員，經主席同意，於必要時得協同律師或相關專業人員到場協助之。」這條問題跟上面一樣，行使調查權的指標包括「准許受調查人員接受法律協助」，這是對立法院的硬性要求，沒有讓你可以自己決定要不要受到限制的道理。

草案這樣寫等於沒有限制，明顯違憲。

五、為了辦理補選副總統，彈劾總統等可以舉辦聽證？

草案第 59-1第 1 項規定：「各委員會、調查委員會、調查專案小組為審查院會交付之議案、全院委員會為補選副總統、彈劾總統副總統或審查行使同意權案，得依憲法第六十七條第二項之規定舉行聽證會。」

首先，所謂「聽證」，到底是邀請公務人士到會備詢，還是對其行使調查權？在這筆者要先強調一個觀念，如果對象不是行政院長及各部會首長，立法院叫人去問話的權力就只有兩種，分別是邀請到會備詢權，以及司法院釋字第 585 號講的調查權。

也就是說，不管想用什麼名目，聽證也好公聽會也好，頂上決戰也好，只要你想叫人去問話，就要在邀請到會備詢權跟調查權中挑一種用，然後遵守那個權力的限制。不會因為立院諸公想了一個酷炫的新名字來命名，那個權力就不受既有的限制。

在此呼籲所有立委，請不要妄想自己可以透過立法的方式，創造出「邀請到會備詢權、調查權以外的第三種可以把人叫來問話的權力」。以下，我們就暫且用「邀請到會備詢權」的觀念，來檢視聽證的相關規定。

六、應邀聽證可否拒絕出席？

草案第 59-3 第 1 項後段及第 2 項規定：「聽證會得邀請政府人員及社會上有關係人員出席表達意見與證言。」「應邀出席人員非有正當理由，不得拒絕出席。」

本條出現了一個很嚴重的問題，根據司法院釋字第 461 號及第 498 號，有義務到會備詢的人只有「依法獨立行使職權之人（如檢察官、獨立機關委員等）以外的中央公務員」，不是「所有政府人員」，更不包括人民。因此，以「到會備詢」為基礎，是不能強制所有政府人員及人民去被問話的，否則明顯違憲。

七、拒絕聽證發言的具體理由與對應處罰？

草案第 59-5 第 1、2、4、5、6 項分別規定：

「出席人員有下列情形之一者，得拒絕證言或表達意見:一、涉及國家安全、國防及外交之國家機密事項。二、逾越聽證會調查之目的所提出之詰問或對質。三、依行政訴訟法之規定得拒絕證言之事項。四、涉及受法律明定保護之個人隱私或其他秘密事項。」

再來，「無正當理由缺席、拒絕表達意見、拒絕證言、拒絕提供資料者，得經立法院院會決議，處新臺幣一萬以上十萬元以下之罰鍰，並得按次處罰。」、「出席聽證會之政府人員為證言時，為虛偽陳述者，由主席或質詢委員提議，出席委員五人以上連署或附議，經院會決議，移送彈劾或懲戒。」、「出席聽證會之政府人員為證言時，為虛偽陳述者，依法追訴其刑事責任。」

最後，「出席聽證會之社會上有關係人員為證言時，為虛偽陳述者，得經立法院院會決議，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下之罰鍰。」

面對前述規定，第一個非常明顯的問題是，在邀請到會備詢權下，我們並沒有看到立法院有針對備詢人開罰的權力。我們前面提過了，現有的憲法條文及大法官解釋，並沒有授權立法院可以就邀請到會備詢權訂立罰則，這些處罰的規定是否合憲是要打上問號的。

第二，就算我們使用調查權來正當化開罰的權力，那也必須遵守調查權的遊戲規則。首先，根據司法院釋字第 585 號理由第 8 段，對於違反配合調查義務者，只能用罰鍰的方式處罰。

相比之下，草案裡除了罰鍰還有彈劾、懲戒甚至刑責，都很明顯違反了前述的開罰界線。

其次，誰來決定出席人員前述四款拒絕證言的正當理由？現在的立法院會因為出席人員聲稱「這涉及國安機密」就放人過關嗎？如果聽證會主席要求出席人員說明得更具體怎麼辦？如果院會決議認為這不是正當理由怎麼辦？

前面大法官明明有告訴我們，如果對於調查內容是否涉及行政特權有爭議，要靠司法解決嗎？為什麼立法院又可以單方面決定？又為何出席人員能不能拒絕證言，要靠立法院判斷？這全都是問題，每一個都存在違憲風險。

八、聽證開會準備期間是否過短？

草案第 59-6 第 1 項、第 2 項規定：「舉行聽證會，應於開會日五日前，將開會通知、議程等相關資料，以書面送達出席人員，並請其提供口頭或書面意見。」、「同一議案舉行多次聽證會時，得由聽證會主席於會中宣告下次舉行日期，不受五日之限制，但仍應發出書面通知。」

同樣的，只給人五天調整行程、準備回答夠不夠用？讀者們可以自行判斷。更別忘了提同一議案多次舉行聽證時，可以不受五天限制，天天聽證天天快樂。

結論

從以上分析我們可以看出來，整部藍白版草案，至少在「叫人去問話」這部分，的確可以說是拼裝車，相關規定無限擺盪在「邀請到會備詢權」及「調查權」兩種權力之間，而且兩種權力的限制都沒有符合，充滿了違憲的瑕疵及風險。

針對這個爭議，每個人的政治立場或有不同，但立法院要遵守憲法所設下的權力界線，應該是民主法治國家人民的基本共識。希望本文能喚起大眾理性討論目前台灣面對的憲政爭議，共同維護台灣得來不易的憲政秩序。

註：感謝好友呂胤慶、賴又豪、楊劭楷協助審閱並提供修改建議，本文文責由作者自負。

【本文作者】

宋易修

無可救藥的貓奴及中二，公法組出身，律師當一當想不開借了學貸出國唸書，現在在做律師工作還債，人生志願是能養活想實踐理想的自己。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫