立委主動修法蓋「花東快」，預算加碼誰說了算？｜政治熱議

近日臺灣發生大地震，讓花蓮交通受創甚深，這也讓之前立法院國民黨團提出「花東快速道路」、「國道 6 號東延」及「環島高鐵」等特別條例，再度受到重視。

民進黨團總召則指出，預算案的提出是行政權的核心內容，立法院不可以趁機提案增加，國民黨團的做法可能違反權力分立。

在國民黨團有人數優勢的情況下，相關法案有不小可能會過關，那該如何看待？

立委能不能喊加碼？

大家常罵政府大撒幣，但有時候又說政府要多做事，到底立法委員能不能用法律要求機關加碼預算？這個問題其實憲法還真的有規定，憲法第 70 條有說：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」

明明白白的意思，就是立法院是國家花錢的守門員，要花多少錢是由行政權來開口；立法權要做的，就是審查這筆錢花得合不合理、有沒有花在刀口上。

也就是說，立法委員不能主動提案要多花錢；當然，實際議事運作中，常常出現立法委員覺得錢花得太少，需要錦上添花，但通常頂多是個別發言或是表達自己對法案的意見，而非直接提案增加預算，否則就會與憲法規定牴觸。

其實相關的爭議不是第一次發生，早在陳水扁前總統還是立委的時候，就曾因相關爭議聲請大法官解釋。

當時阿扁主張，憲法雖然規定不能增加支出，但如果總預算沒有增加，我只是把 A 科目挪到 B 科目，這樣應該沒有問題吧？

然而當時的大法官卻認為：預算是「用具體數字記載，政府機關維持正常運作及執行施政計畫的經費」。白話來說，決定行政機關要做什麼事的，是行政權；而立法權的功能，是審查做這些事的時候，錢花得合不合理，並不可以調整預算，間接要行政機關多做事──不然這樣也會有政治責任無法清楚歸屬的問題。

立委在審查預算時，可以做什麼

第一個是刪除預算，但該怎麼刪又是另一門學問。

此時，立法委員會就各個支出項目，審查其合理性與必要性，例如補助 A 縣市 50 億做公共建設，立法委員可能質疑該公共建設是不是真的需要這麼多。

但現實上，由於預算科目總類繁多，預算會期中也仍有其他法案需要審議，加上許多委員基於「業績考量」提出過多瑣碎的提案，因此常常導致預算審議延宕，最後只好妥協用「統刪」的方式處理（註）。

換句話說，也就是直接刪除一定比例或直接刪除一定金額，其餘交給行政機關內部自己去調整。這樣的結果，自然使得行政機關一開始就把預算報高，反正最後砍下來的數字夠用最重要，連帶也讓預算監督的機能不彰。

第二個是凍結預算。有時候立委覺得某筆預算有疑義，但又認定有其必要性（也可能是行政機關苦苦哀求、誓死捍衛），最後就會選擇凍結預算，或是依法附加條件，要求行政機關對這個預算完成更詳細的書面報告，或辦理公聽會，甚至達成某個條件才願意解凍。

例如立法委員可能認為，某機關每年花幾百萬辦馬拉松做政令宣導，不知道成效在哪裡，要求機關先做個報告說明這筆預算的必要性、達成了甚麼效果等等；等到完成了，才能允許動支那筆錢。

最後則是附帶決議。按照《預算法》的規定，立法院就預算案所為的附帶決議，應由各該機關單位參照法令辦理。這句說了等於沒說的規定，就是要行政機關參考著辦。只要不違法，機關原則上還是會配合附帶決議的內容辦理；但如果受到法令限制、預算不足等因素，有時候機關也只會虛應故事。

之前不也提過提特別條例嗎？

這時在野黨可能會說，過去政府也提了《前瞻基礎建設特別條例》、《疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例》等等大規模的特別條例及預算。難道只准州官放火，不准百姓點燈嗎？

況且，在野黨這次只是在立院提出「特別條例草案」而已，還沒有提出「特別預算」呢。

然而，不同的地方在於，過去不管前瞻計畫還是普發現金，都是「行政院」提出的草案。當然，執政黨委員可能會大力捍衛執政黨提出的特別條例以及特別預算，但這畢竟不是主動提議增加支出，跟主動越權增加「政府該做什麼」還是有所不同。

換句話說，雖然在野黨只是提出特別條例，還沒有提出預算。但特別條例的通過，就讓行政機關有因應內容、編製預算的義務；這樣立特別條例的動作，不只也要面對過去「疊床架屋」的批評，又是把原本該屬於行政權的事給搶來做了。

小結

國會能不能提議增加支出，其實在不同國家的預算審議機制中有不同的結論。例如美國總統拜登在 2022 年，簽署援助烏克蘭的租借法案，就是由參議院主動提出的。

但在我國的憲法框架下，預算編製更像是行政權的延伸，也就是先由行政權決定要做什麼之後，再讓立法權審查行政權對的花費是否有道理。

憲政實務發展上，立法院為了擴張自己在預算審查時的角色，也常常用主決議、附帶決議等方式；在預算審議的時候也會加上但書（例如政令宣導要加上英文之類的）──當然，這些但書沒有拘束力，不過還是會給行政機關督促的效果。

但如果在野黨是多數黨，又主動提出特別條例的情況下，行政機關不得不對應特別條例編列特別預算。這樣等同於由立法院主導特別預算，讓行政機關「不得不為」；但考量特別預算的成敗，勢必是行政機關的責任──這樣的主動提出，反而成了立法院利用特別條例及特別預算告訴行政權該做什麼、該花什麼，似乎是逾越了權力分立的界線。

【本文作者】

晨心法律事務所，吳俊志律師

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註：蔡茂寅，預算法之原理，元照，2008 年 4 月初版，頁 213。