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王世安
2024-07-16發佈
「兒童不准這樣用社群!」紐約州《禁止成癮內容法》上路,不會管太多嗎?|智財科技
2024年6月7日,紐約州議會通過《防止成癮性內容剝削兒童法》(SAFE for Kids Act),限制社交平台使用推薦演算法,保護兒童健康,州長Kathy Hochul支持。然而,該法引發爭議。支持者認為此法能減少兒童成癮現象,降低憂鬱、焦慮等風險;反對者則擔心侵害言論自由和隱私權。限制演算法被視為對平台「編輯裁量」的干預,可能侵犯言論自由。此外,年齡認證方法引發隱私擔憂,需進一步探討。
2024 年 6 月 7 日,紐約州議會通過《防止成癮性內容剝削兒童法》( Stop Addictive Feeds Exploitation(SAFE)for Kids Act)(下稱《禁止成癮內容法」》)。
為了保護兒少身心健康,令其有充分睡眠,不受社交媒體的夜間干擾,該法限制社交平台,使用令兒童「成癮」(addictive)的「推薦式演算法」( recommendation algorithms )。
該州州長 Kathy Hochul 已表態支持該法,將於近期簽署實施。
保護兒少的立法雖非當代獨有,但在數位浪潮下,社會各界開始對兒童、青少年,如何「合理使用」社交平台,多了更深的關懷。
此次《禁止成癮內容法》的提出,不只規範了「成癮性」的概念,還有相應的管制計畫,更將重新形塑紐約州兒童使用社交平台的方式,對美國其他州、乃至其他國家的管制模式,產生相當的啟發。
當然,限制演算法與推薦內容,也會衍生限制言論自由的問題;就讓我們先來了解這部法律,再來好好爬梳相關爭議!
到底要如何「禁止成癮」?
顧名思義,《禁止成癮內容法》將管制社交媒體上的「成癮內容」,限制其使用與傳播。
首先,所謂「成癮內容」,指的是特定線上媒體服務提供者、網站、應用軟體,依據使用者「個人」或「個人設備」的資料,為使用者挑選、推薦、或優先提供的媒體內容。
為了增加使用者使用、閱覽社交平台的意願與時間,各大社交媒體不斷開發技術,分析使用者資料並預測其行為模式,讓使用者保持待在平台上的意願、拉長閒晃在上面的時間。自 2011 年開始推廣以來,「成癮內容」已成為人們使用社交平台的主要誘因。
該法的立法說明,引用相關研究指出:「成癮內容」對兒童與青少年的身心健康造成日趨嚴重的影響,包含日益加劇的憂鬱、焦慮、自殺想法與自傷行為。其中,兒童面對「成癮內容」所帶來的負面影響,較缺乏回應、調適能力,即可能因此損傷兒童發展並造成長期傷害。
此外,女性受到的負面影響也較諸男性明顯。
立法說明更提到,社交媒體宣稱的自律模式,其實無法改善前述問題。原因在於,「成癮內容」有其商業價值。讓使用者待在社交媒體瀏覽更多廣告,能讓社交平台取得更多資料、創造商機,也就難以期待自律。
其次,《禁止成癮內容法》禁止社交媒體公司,在未經父母同意的前提下,提供 18 歲以下兒童「成癮內容」。與此同時,兒童仍可以閱覽社交媒體上的「非成癮內容」,如依時序排列的貼文,確保兒童仍能享受社交媒體。
其三,為了判斷使用者的年齡,該法要求社交媒體公司使用「商業合理方法」(commercially resonable methods),判斷使用者的年齡。這些「商業合理方法」,必須考量特定社交媒體公司的規模與分疏化程度,以及「一般可用科技」(generally available technology)來認定。
而年齡認證的作法,也須符合紐約反歧視法與紐約州檢方的相關規定;社交媒體公司不得單純依據生物特徵來認證年齡,也不得使用多數紐約州民不具備的身份文件來判斷。
在認定使用者年齡未滿 18 歲之後,社交媒體公司應透過隱私設定或其他機制,確保使用者所能閱覽的內容皆符合前述規定。
除此之外,為了減低兒童夜間使用社交媒體的危害,該法禁止社交媒體平台在未經父母同意的前提下,於午夜 12 點到早上 6 點間,向兒童發送「成癮內容」的通知。
為何有人反對?跟言論自由有關係?
一方面,許多家長團體認為,為了確保孩童身心健康,《禁止成癮內容法》與類似管制有其必要。這個論點也得到紐約州長的支持。
(註一)
請參:Kat Tenbarge, New York passes legislation to ban 'addictive' social media algorithms for kids, NBC News (June 7, 2024), available at https://www.nbcnews.com/tech/social-media/new-york-passes-legislation-ban-addictive-social-media-algorithms-kids-rcna155470 (latest review: June 20, 2024);New York State first in the nation to regulate social media algorithms for children, Yonkers Times (June 15, 2024), available at https://yonkerstimes.com/new-york-state-first-in-the-nation-to-regulate-social-media-algorithms-for-children/ (latest review: June 20, 2024).另一方面,大型科技與社交平台公司極力主張,此類管制網站的法律規範,侵害該等公司的言論自由。也有論者認為,讓政府決定孩童「能」或「不能」觀覽特定內容,同樣侵害了孩童的言論自由,並非保護孩童福祉的最佳方式。
除此之外,以年齡判斷能閱覽特定資訊的基準,也可能侵害平台使用者的隱私權。因此,未來科技公司若拿「言論自由被侵害」作為挑戰理由,紐約州政府又會如何因應?
(註二)
Kat Tenbarge, New York passes legislation to ban 'addictive' social media algorithms for kids, NBC News (June 7, 2024), available at https://www.nbcnews.com/tech/social-media/new-york-passes-legislation-ban-addictive-social-media-algorithms-kids-rcna155470 (latest review: June 20, 2024).首先,紐約州政府可能主張:社交媒體平台並未直接創造「成癮內容」,而是決定「成癮內容」是否要即時刊出,並決定其刊出時間、方式及次數──僅屬社交媒體的「編輯裁量」(editorial discretion),因而不構成美國憲法增修條文第 1 條保護的「言論」(protected speech)。
然而,最高法院曾在 CBS v. Democratic Nat’l Committee (1973)、Pittsburgh Press Co. v. Pittsburgh Comm’n on Hum. Rels.(1973) 以及 Miami Herald Pub. Co. v. Tornillo (1974) 表示,社交媒體平台既然決定了「何種言論會被放在平台上」、「應以何方式置放?」等言論傳遞的做法(註三);那限制社交平台的「編輯裁量」,勢必將干預平台上的言論。
(註三)
Evelyn Douek & Genevieve Lakier, Rereading “Editorial Discretion”, Knight First Amendment Institute (October 14, 2022), available at https://knightcolumbia.org/blog/rereading-editorial-discretion (latest review June 27, 2024).如此一來,若紐約州政府單單主張「編輯裁量」並不會侵害言論,理由就可能稍嫌不足。那紐約州政府還有什麼正當理由?
「成癮內容」屬於低價值言論,不受美國憲法保障?
此時,紐約州政府還可以主張,如此「成癮內容」屬於低價值言論,不受美國言論自由的保護。
美國最高法院曾於 Ginsberg v. New York (1968) 案說過,「猥褻」與「露骨」內容不屬於憲法增修條文第 1 條所保護的言論。政府有權以保護兒童為由,禁止業者向兒童販售含有「猥褻」(obscene)、「露骨」(sexually explicit)或其他有害內容的雜誌。
Federal Communications Commission v. Pacifica Foundation (1978) 也指出,政府有權限制廣播媒體在中午、下午時段,播放有露骨性意涵、冒犯性的內容。原因在於播放時段太過主流,容易讓兒童接觸。
當然,上述案例並不代表所有管制「猥褻」資訊的法律都合憲。在 Reno v. ACLU (1997) 中,最高法院認定聯邦政府 1996 年制定的「通訊端正法」(Communications Decency Act)過度授權政府,限制網路媒體向兒童傳送「猥褻」或「不雅」資訊。
主筆判決主文的 Stevens 大法官認為,「猥褻」、「不雅」的概念涵蓋過廣;且兒童在網路上偶然接觸到「不雅」內容的機率乃「微乎其微」;因此,「通訊端正法」的相關條文無法通過嚴格檢驗。
綜合前述,《禁止成癮內容法》管制的「成癮內容」,若接近「猥褻元素」,或許紐約州政府可以主張成癮內容為低價值言論,限制社交媒體使用。即使如此,紐約州政府仍須說明,其已充分保障兒童使用網路、接觸新知的機會,且限制兒童接觸「成癮內容」的手段並未打擊過廣。
「成癮內容」受言論自由保護,但限制手段正當且必要?
由於社交平台透過演算法傳送給個人的內容,未必涉及「猥褻言論」。因此,「成癮內容」若不屬「低價值言論」,就可能被認定為言論自由的保護對象。管制這類「成癮內容」,便必須依照管制手段的性質而定。
美國憲法學理上,把管制言論自由的手段分成三種:
- 「基於觀點的限制」(viewpoint-based restriction)
- 「基於內容的限制」(content-based restriction)
- 「基於時間、地點、方式的限制」(time, space, and manner)。
原則上,「基於觀點的限制」以及「基於內容的限制」是對言論自由最嚴重的干預, 適用嚴格審查基準,而「基於時間、地點、方式的限制」相比則較為輕微,適用合理審查基準。
而《禁止成癮內容法》對言論自由的管制,到底屬於哪一種?很難一蓋而論。
舉例而言,紐約州政府或許傾向主張「成癮內容」不涉及任何內容、主題,只是限制社交平台推播的時間與方式。然而,社交平台就可能認為,限制社交平台播送「成癮內容」,限制了他們提供個人化的題材,甚至禁止社交平台對「個人化」內容表達特定觀點。
從這角度看來,《禁止成癮內容法》直接限制言論內容,勢必面臨更嚴格的審查基準。若要主張其合憲,必須具備足夠急迫的政府利益,且手段必須為此目的量身打造(narrowly tailored)才行,也就不能空言為之了。
結語
整體以觀,對《禁止成癮內容法》來說,最首要的問題,就是「成癮內容」的性質為何?以及其如何鑲嵌於美國的言論自由學理中。換句話說,「是否該將演算法理解為一種言論?」、「其保護與否、保護程度為何?」,在在取決於我們對「成癮內容」性質的認定。
身處台灣的我們,要採取與美國類似的分析途徑嗎?我們又應如何思考「演算法」的法律定位,回應台灣面臨的數位挑戰?美國經驗提供了一個選項,好好參考外國動態,更深去理解與台灣的相同與相異之處,或許是我們值得努力的方向。
【本文作者】
王世安,日本神戶大學法學部暨法學研究科專案副教授,美國芝加哥大學法學博士 (2024),芝加哥大學法學碩士 (2019)、台灣大學法學碩士 (2016)
【本文核稿】
網站主編,王鼎棫
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