人工智慧不再無法可管？解讀拜登總統的「人工智慧行政命令」｜國際瞭望

2023 年 10 月 30 日，美國拜登總統頒布行政命令（Executive Order），要求美國公私部門必須以安全、值得信賴的方式使用、發展人工智慧（Artificial Intelligence），以維持美國在全球經濟、科技與社會發展的領先地位。

這是美國總統首次以「行政命令」的方式，規範人工智慧科技，進一步影響美國國內、外的企業活動，重要性不言可喻。

台灣身為全球高科技產業鏈的一員，產業活動與美國政策密切相關，自然有必要好好理解這份熱騰騰的「人工智慧行政命令」。

拜登總統頒布的內容又有何值得關注的重點？讓我們繼續看下去。

「人工智慧行政命令」有哪些重點？

第一，美國法上的「行政命令」，是美國總統簽署、頒布的特殊法律文件，用以管理聯邦部門運作。在歷史上，美國總統經常頒布行政命令，來達成選舉諾言或落實具有高度重要性的國家政策（註一）。

美國憲法雖然沒有明文授權總統頒布「行政命令」，但該國最高法院認為，該國憲法第 2 條第 1 項規定，既然提到總統作為聯邦行政機關的首長，享有行政權，且同條第 3 項也說，總統應確保所有法律的執行；因此，把這些條文綜合解釋起來，就認定美國總統有頒布「行政命令」的憲法依據（註二）。

第二，根據拜登政府的「人工智慧行政命令」，美國聯邦政府應確保安全、負責任、值得信賴的人工智慧。在增進世界福祉之餘，人工智慧不應造成詐欺行為、社會歧視、偏見、虛假資訊，也不應打擊勞工福祉、削弱市場競爭、或增加國家安全風險。

因此，聯邦政府於使用、發展人工智慧技術時，應致力於提升勞工福祉，維護消費者權益，提高平等權、隱私權、以及其他人民自由與權利。為了達成這些承諾，聯邦政府應當與民間部門、學術機構與公民社會積極合作，投入人工智慧的研究與發展。

值得說明的是，該項行政命令要求：美國政府面對人工智慧的不透明性（opacity）與複雜性（complexity），應積極處理其對於生物科技、網路安全、關鍵基礎建設與其他國家安全議題所帶來的風險。

再者，聯邦政府要求研發人工智慧的企業必須建立相關機制，充分測試與評估人工智慧系統的安全風險，確保安全操作。除此之外，人工智慧產品，或經人工智慧處理過的產品，都必須加諸標示，以讓人民充分知悉產品製程以及所使用的人工智慧技術。

總的來說，這項「人工智慧行政命令」牽涉相當廣泛：其肯認人工智慧對於不同社會領域的巨大風險，試圖以諸多管制手段，規範人工智慧的不同使用型態。此外，這份行政命令也提及不同公私單位應協調、合作，執行上述政策。

也就是說，「人工智慧行政命令」刻畫了相當弘大的管制藍圖，反映了拜登政府管制人工智慧科技的決心與野心。

「人工智慧行政命令」的後續影響？

「人工智慧行政命令」一出，直接適用於聯邦機關的所有政策與執法行為，並對美國企業使用、發展人工智慧技術有直接影響。

儘管，美國各大龍頭企業早於 2023 年 7 月向白宮提出承諾，自主強化人工智慧技術發展，讓人工智慧的使用更強韌、穩健、安全，這樣的承諾充其量象徵著民間單位的決心，以及民間單位與政府部門的默契。

然而，2023 年 11 月的「人工智慧行政命令」直接要求並授權行政機關進行管制，其反映的企圖不可同日而語（註三）。有些批評就認為，「人工智慧行政命令」違背了長期以來美國「由企業主導」的產業政策，擔心這個管制框架將加劇企業負擔，不利企業創新（註四）。

有別上述評論，多數評論體認，人工智慧發展對美國與全球社會的衝擊，認同這些都有管制的必要性。不過，他們對政府應當如何具體落實各項政策目標，抱持審慎態度。「人工智慧行政命令」究竟會帶來怎樣的效果？仍有待進一步觀察（註五）。

如此審慎態度，最主要的原因在於，「人工智慧行政命令」的內容包山包海：不同人工智慧技術的風險該如何判定？由誰判定？該如何制定不同產業、產品的安全測試與評估標準？如何擬定測試與評估的成果指標？不同產業或類型之人工智慧產品又應如何進行產品內容標示？

前述問題的解答，不但仰賴行政部門對於人工智慧技術、產業動態、國家安全等事務的專業知識；相關政策執行牽涉跨部門的整合協調，更考驗政府與諸多企業、研究機構與民間團體之間，相互談判合作的能力。

也有論者批評，「人工智慧行政命令」沒有規定業者違反安全測試、評估等要求的法律效果為何（註六）？如果沒有相應的法律效果，就算「人工智慧行政命令」規範再廣泛，也很難發揮具體效果。也就是說，人工智慧行政命令該如何落實，還必須持續追蹤。

最後，拜登政府的強烈企圖心，必須要國會加以配合，才能發揮預期效果（見註三資料）。部分參議員正在研擬人工智慧的安全標準草案，這份草案與「人工智慧行政命令」的內容有何差異？如果通過，這個法律能授與政府多大權限，以管制人工智慧技術？這些問題也是後續追蹤重點。

在當前人工智慧技術瞬息萬變的局勢中，美國政府的一舉一動，都牽動著世界經濟、政治與社會前景。身在巨大浪潮下的台灣，又該如何回應相關鉅變？觀察並理解美國「人工智慧行政命令」的頒布及其後續發展，或許是我們回答這個重要問題的關鍵第一步。

【本文作者】

王世安

現為美國芝加哥大學法學博士生，芝加哥大學法學碩士（2019）、台灣大學法學碩士（2016），曾任執業律師。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註一：美國「行政命令」不會自動失效——只有當現任總統頒布新命令，取代舊命令之後，舊命令才會失效。此外，美國「行政命令」是美國憲法賦予總統的特殊權限，與我國《行政程序法》容許行政機關在「立法授權」下制定「法規命令」的情形，有著天壤之別。簡言之，我國「法規命令」是由行政機關依法發布，並非如同美國由總統直接頒布「行政命令」；且美國總統發布「行政命令」無須國會批准，國會如果不同意特定「行政命令」的內容，必須另外尋求立法途徑，監督或限制該項「行政命令」的執行範圍。

註二：司法機關經常審查總統的「行政命令」。舉例而言，2017 年川普總統以「第 13780 號行政命令」限制持有伊朗、利比亞、敘利亞、索馬利亞、蘇丹、葉門等國家護照的國民，在 90 天內不得進入美國國境。爾後，最高法院於 2018 年以 Trump v. Hawaii 判決，判定該項「行政命令」合憲。

註三：Hayden Field & Lauren Feiner, Biden issues U.S.′ first AI executive order, requiring safety assessments, civil rights guidance, research on labor market impact (CNBC) October 30, 2023.

註四：Caroline Nihill, House Energy & Commerce chair critiques Biden’s AI executive order for not following a ‘light touch and market-driven approach’ (Fedscoop) November 14, 2023

註五：Nicol Turner Lee et al., Will the White House AI Executive Order deliver on its promises? (Brookings) November 2, 2023.

註六：Will Henshall, Why Biden’s AI Executive Order Only Goes So Far? (Time) November 1, 2023