第四台業者想讓電視頻道搬家,政府該介入管理嗎?|公共倡議

王 鼎棫

2023-01-16發佈

2023-01-17更新

第四台業者想讓電視頻道搬家,政府該介入管理嗎?|公共倡議

第四台業者想讓電視頻道搬家,政府該介入管理嗎?|公共倡議
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前陣子,在台中的系統台業者(俗稱第四台)大豐、台灣寬頻通訊(TBC),向NCC申請將國內的資深新聞台TVBS,從原先的第55頻道移到第149、150頻道,並計畫由新成立的鏡電視進駐第55台。雖然在本文截稿之前,NCC已經否決了這個提案,但為何政府機關可以介入第四台的運作,甚至是播出頻道?本文擬從歷史出發、探索答案,介紹台灣電視產業的發展狀況後,針對現況發展,提出幾個我們可以思考的方向作為結尾。

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回首台灣電視產業的發展

自國共內戰令國民政府遷台,由於國家居於戒嚴與動員戡亂,且媒體是戰時重要的政令宣傳管道,政府對之施加嚴格管制。

因此俗稱的「老三台」,過往即承載政令宣導的重要任務,並皆屬廣義的國營電視台;像是台視的主要股東為台灣省政府,中視的主要股東為中國國民黨,而華視的主要股東即為國防部。時序到了1990年,既有的老三台已經無法滿足閱聽人的胃口。民眾便開始尋找電視的替代方案,而所謂的第四台就開始因應而生。

相較透過無線電波傳輸訊號的老三台,第四台業者則是用「纜線」傳遞訊號,能夠提供的頻道數量就多了不少;此外,在那個對版權不是很重視的年代,第四台業者常常自己設計頻道,直接播送沒有經過授權的節目,產生許多爭議。無論如何,消費者透過第四台看電視的收視習慣已經慢慢被養成,相關對應的法制也慢慢到位(註一)。

簡單來說,第四台在歷史的演化下,對於媒體市場逐漸有強大的影響力,為了令市場不至於失靈,放任系統業者無限宰制市場,法律即有管制第四台的必要。例如,要先經過主管機關NCC的審查與許可,第四台才能夠增設,而不是業者想開播就開播;又或像是,民眾每年繳交給第四台業者的收視費用,都是經各地方政府成立的「有線廣播電視系統費率審議委員會」核准,而不會流於契約自由,放任市場競爭(註二)。

而在法制化後(如《有線廣播電視法》),諸多頻道開始成立,其中如國外的頻道業者也開始跟台灣第四台業者合作。大概的合作模式就是:先讓第四台業者向觀眾收取費用後,再支付外國頻道業者授權費。

但個別頻道業者們逐漸發現,這些第四台業者手握許多消費者,已經有了很強的議價力,所以透過各種管道找了「頻道代理商」,先把頻道們集中起來,取得跟系統業者議價的能力,再開始談判,以取得平衡。

值得注意的是,頻道代理商們很多其實也是系統業者,也就是在某縣市的A系統業者,同時也代理了為數不少的頻道,會以之為籌碼再跟其他縣市的B系統業者談判。

所以,回到題目的一開始,為什麼會有系統業者移動頻道台數的問題?主要就是因為:在第四台上架的頻道,到底該放在第幾台,其實最初是系統業者的決定。但依照《有線廣播電視法》的規定,系統業者設立或變更營運內容(包括向消費者收取多少費用、提供何種節目內容等),都須經過主管機關許可才能實行。

問題來了,主管機關又會如何審查?

NCC會如何看待移動頻道?

首先,在這次TBC請求移頻TVBS一案中,縱然第四台業者並不是把TVBS下架而是變更頻道位置,NCC依舊按照往例,認為變更頻道位置也需要NCC同意才能執行。畢竟,一開始第四台要賣的東西內容已經說好了,賣出去後才變更,確實可能會影響收視戶本來的期待。

反過來說,這樣的高度管制,說不定也可能會產生負面效應。像是某個電視頻道,可能因為換照未過或營運不善,被迫停止播送,則空出來的頻道位置依照法規並無法隨意填補,如此反而讓頻道無法被有效利用,導致資源閒置而被浪費。

其次,主管機關的審查其實也是需要被檢視的。以這次來說,NCC自收受申請到做成決定,只花了一個多月,被評論為是「火速審查」;相較之下,根據部分媒體報導指出:大豐之前想把寰宇新聞台下架、用NHK替補一案,比TVBS移頻案還早就送件到NCC,但迄今NCC 尚未審議;而鏡電視更是花了近兩年的時間,才從NCC取得了電視頻道播放的許可執照──其間的快慢拿捏,頗值得玩味。

至於審查流程為何?如何進行討論?准駁之門檻為何?因為個案間差異太大的原因,外人很難洞悉;NCC常常表示個案差異太大或決定為合議制,故沒有一個審查的絕對標準。然而,這樣的說法,其實很難服人。

這是因為主管機關審視系統業者的營運計畫時,其實依照相關辦法,須考量以下事項:是否增進或維持整體市場競爭、消費者權益、頻道內容的多樣性等公共利益。

因此,如果我們比較國內兩大合議制機關:公平會與NCC的處分書,會發現公平會在理由的呈現上相對完善;而NCC的論理則較為缺乏,很容易給人一種「我們就是投票出來」的感覺」。至於處理程序上的難以捉摸及不公開,也是問題所在。

事實上,本文最在乎的,還是公權力行使的正當性。尤其身為指標性獨立機關的NCC,在各項決策上更需公開透明與詳盡說理(註三),才能符合各界對於權力分立的期待。否則縱然 NCC作成處分,人民若提起救濟,法院也會進行審查,而把違法的處分予以廢棄(註四)。部分判決甚至認為NCC進行各項評估時不夠全面(註五)。就此而言,主管機關的執法,確實還有很多努力空間。

TBC申請案的後續發展

2022年10月5日,NCC宣布駁回了大豐及TBC等八個系統商的移頻申請。根據副主任委員翁柏宗當日記者會中的說明,駁回申請案主要的理由在於:考量「閱聽眾的收視習慣」,維護消費者收視權益。

此外,他也表示,這種移頻的審查,除了消費者權益外,也會考量競爭議題和內容多樣性等角度,但最重要的還是消費者權益;且地方政府中,苗栗縣及新竹縣也都表達了應維持既有頻道的見解,因此做成了駁回的決定。

此外,當日的記者會中,也有部分媒體就TBC主張「未給當事人陳述意見機會」一事進行提問,而翁柏宗則表示:TBC固然提出書面意見,但TBC等第四台卻沒有提出相關證據(如第三方收視滿意度的具體數字)。

於本文定稿之際,並未聽到TBC等打算針對NCC的否決提出行政訴訟;若有,或可為我國傳播法制創造更多的司法實務見解。本文認為,第四台頻道的影響力,固然因為網際網路的崛起而減弱,但還是有舉足輕重的地位;如何權衡、如何管制,在在牽動了人民言論自由、媒體產業的發展。期待媒體經營者、國家公權力能夠持續努力,打造一個更令人嚮往的媒體環境。

【本文作者】

周宇修

東吳法律系博士班、謙眾國際法律事務所律師、台灣人權促進會會長。對媒體及傳播法有粗淺研究,並且希望在訊息分眾化的今天透過努力建構更理想的法治社會。

【本文核稿】

網站主編,王鼎棫

註腳

註一:大法官即著重於媒體內容對人民的影響力,而肯認了公權力透過法律介入並管制的可能性。如司法院釋字第364號解釋理由書提到:廣播電視無遠弗屆,對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者,應基於自律觀念善盡其社會責任,不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者,國家自得依法予以限制。

註二:以有線電視費用為例,在台北市是要求:各系統商應於每年8月1日起,一個月內申報收視費用,並應提出:(一)各項費用之計算方式及調整幅度。(二)成本分析及投資報酬率計算書。(三)上一年度資產負債表及損益表。(四)其他經主管機關指定之文件。在這個時候,系統業者已經規劃好隔年要播放的頻道及各種服務內容。因此,當費率審議通過後,第四台就要提供他在前一年審議時提出的服務內容,如果沒有如實的提供(例如本來要播100個頻道但只播了50個),就等於是讓消費者變相負擔過多費用而不合法。此時消費者的權益以及與頻道商議價的地位,會因此受到一定的保護。

註三:如釋字第613號解釋理由書:「唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上公共利益,所職司任務之特殊性,確有正當理由足以證立設置獨立機關之必要性,重要事項以聽證程序決定,任務執行績效亦能透明、公開,以方便公眾監督,加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作,綜合各項因素整體以觀,如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎尚能維持不墜,足以彌補行政一體及責任政治之缺損者,始不致於違憲。」

註四:如最高行政法院105年度判字第461號判決、最高行政法院105年度判字第313號判決(中視中天董監事變更案)、臺北高等行政法院108年度訴字第395號判決(凱擘移頻壹電視案)

註五:如前述的臺北高等行政法院108年度訴字第395號判決便指出:「其所謂:「移頻幅度過大(壹電視由49台移至149台)、不符合區塊化原則(49台至55台頻道區間為原有新聞區塊)及應尊重訂戶收視習慣」等意見,大致是基於特定族群消費者立場來觀察系爭移頻申請所產生之收視障礙而已,並非基於促成寬容多元社會之立場,以宏觀角度來評價系爭移頻就原告經營區域之社會所預估可能之效應;同時,其意見也欠缺形成之事實面基礎呈現,如:系統業者乃將壹電視新聞台移往新闢之新聞區塊,何以仍認違反(新聞)區塊化原則?又個案是否移頻幅度過大,導致收視障礙,端視有線電視之閱聽者是否嫻熟於使用電子表單自行搜尋收視其慣用頻道而定,以此而觀,同一移頻,於臺北,於南投、或臺中各地區所生影響,乃有不同。」

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