將錯就錯，或敢於說不？總統能拒絕公布顯然違憲的法律嗎？｜政治熱議

上周五（2024 年 5 月 17 號），立法院召開院會，針對《立法院職權行使法》進行討論。由於民進黨不滿自家版本遭藍白政營封殺，且藍白版本也未獲司法法制委員會逐條審查，即藉由人數優勢強行闖關，於該日爆發激烈衝突。

假設一下：如果該法通過，且公認程序不夠周全而顯然違憲，那總統是否能不要公布？

如同《憲法》規定，法律一經立法院通過，總統就有公布的義務。但是，如果該法的內容抑或制定程序有重大違憲的爭議時，總統是否還是只能「將錯就錯」，直接公布這樣的法律？

對此冷僻問題，回顧過去數十年，大抵只流於學者間的討論，很少直接派得上用場。回顧近日國會掀起的種種爭議，這個問題似乎有被認真對待的必要。

因此，筆者摘錄 2009 年 10 月於《台灣法學雜誌》發表之〈將錯就錯的總統？：再訪總統拒絕公布法律權〉一文，為讀者討論後續的可能發展。

簡言之，本文認為，總統有空間拒絕公布「顯然違憲」的法律，三大理由彙整如下（註）。

理由一：公布法律，是總統的權力，非僅義務

《憲法》規定，總統「應」於 10 日內公布三讀通過的法律。

乍看之下，「總統公布法律」是一種義務，但學說上向來把這樣的概念，列為總統享有的「法律公布權」，而非「義務」。

換句話說，如果認定總統只能「照本宣科」地公布法律，即便該法「顯然違憲」，也毫無審酌空間──這種解釋，不就沒有把「公布法律」，當作總統憲法上的權力？

總統作為民主國家的元首，本應效忠憲法，這不僅是總統個人的政治道德，也是憲法課予的神聖義務。因此，不僅總統本身必須遵守憲政秩序，也要為全國人民監督施政──當國會運用政治力踐踏民主憲政，制定「顯然違憲」的法律之際，總統基於維護憲法的義務，似乎就有拒絕公布的空間（註二）。

理由二：這也是權力互相制衡的作法

「顯然違憲」的法律若一旦生效，對公益及人民權益勢必造成難以回復的損害。法治國家當中，總統絕不該眼睜睜地放任這樣的情況發生。

基於對國會與民意的尊重，總統原則固要在期間內公布通過的法律，但當總統有客觀理由認定該法顯然違憲的話──本於「所有公權力皆受憲法拘束」的基本精神，總統不僅有拒絕公布違憲法律的權利，甚至還有拒絕公布違憲法律的義務！

簡言之，這也是為了平衡行政與立法兩權的發展，避免權力過分集中於國會而導致濫權。

尤其在朝小野大的政治環境，若一味放行顯然違憲的法律，將淪為「在野黨決策、執政黨執行」的荒謬現象──這將導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，更有違行政權與立法權分立制衡的原理。

固然，有人會說，若不滿意新法，總統可以與行政院依法共同提起覆議，要求立院重新投票，不該直接拒絕公布。但是，1997 年修憲後，立院重新投票的通過門檻調已降為「二分之一」，這也讓移請覆議成功的機率降低許多，連帶影響行政部門藉由覆議、制衡立法院的可能性，也讓人有另外思考「拒絕公布違憲法律」的餘地。

理由三：不會侵奪大法官的違憲審查權

總統作為憲法機關之一，理應與其他公權力機關一樣，受到憲法拘束。

其不僅要遵守憲法規範與原理原則，更應積極捍衛自由民主的憲政秩序。從而，總統公布法律並非僅在扮演「儀式認證」的角色，更應具備違憲審查功能──時時刻刻留意憲法有沒有被破壞；至於宣告違憲法律「無效」的權力，自然另屬他人。

簡言之，總統拒絕公布顯然違憲的法律，毋寧是一種「事前」的違憲審查機制。

尤其修憲後，總統開放民選，其民主正當性基礎來自人民，使我國之憲政體制，實際上往「二元民主（dual democracy）」之方向發展，總統在憲政體制上扮演的角色更趨樞紐地位。

總統以其強烈的民主正當性作為基礎，拒絕公布顯然違憲的法律，防堵種種難以回復的損害──這樣的運作，與大法官「事後」進行違憲審查的權限，不但不會牴觸，反倒藉由事前與事後的分工，共同分擔「憲法的守護者」（der Hüter der Verfassung）的任務。

結論

法律一旦公布，就會拘束全國各機關人民。若總統只能「將錯就錯」，公布有重大違憲嫌疑的法律條文；其所破壞的，不只是法律的尊嚴，也包括立法院最為全國最高民意機關與總統作為國家元首的尊嚴。

否認總統擁有拒絕公布法律的權力，雖為國內往昔多數見解，但筆者認為，在二元民主體制下，立法院雖具有直接民主正當性，但總統也經由選民直接透過選票賦權，以最高的票數當選。

立法院與總統，兩者應彼此尊重，絕無坊間論者所稱「上對下」關係。基此，筆者認為總統之法律公布權，並非只是儀式性、象徵性的權力，同時具備事前違憲審查的性質。

因此，當未來法律內容有顯然違憲之虞，總統應有拒絕公布法律之權，以維憲政秩序。

【本文作者】

羅承宗。

1973 年台北市生。台大法律學士、碩士，輔大法律博士。現為南臺科大財法所特聘教授兼所長。主要關心學術領域為財政法、行政法、地方自治與娛樂法。同時亦為 ACG、GUNPLA與 Big Scooter 愛好者。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

【編輯台報告】

作者羅承宗老師的原文，針對同一爭點，尚有比較法的介紹，若有興趣歡迎深入閱讀。

如同樣是憲法規定總統有公布義務，老師提到：德國基本法第 82 條第 1 項也說：依本基本法規定所制定之法律，經副署後，應由聯邦總統繕成正本，並公布於聯邦公報。至於總統是否有拒絕公布違憲法律之權，由於憲法無明文規定亦引發高度爭議。

然德國多數見解均肯認之，甚至有進一步認為拒絕公布違憲法律乃總統之憲法義務。聯邦憲法法院雖無直接肯認總統拒絕公布法律權之判決可稽，但多數學說亦認為聯邦憲法法院係間接採取肯定之見解。德國聯邦基本法施行以降，（原文寫作完成時）曾發生 8 次總統拒絕簽署法案之事例，最近 2 次則發生在目前德國聯邦總統科勒（Horst Köhler） 任內，2006 年 10 月首先以違憲為由拒絕簽署一項德國空中交通控制網路實行私有化之法案。

另針對條文若涉明顯違憲，機關可否不予配合執行，是否有違依法行政原理？過往在《三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例》立法期間，也有相關爭議，當時如李震山前大法官即表明類似見解：

「若任令行政得執行實質『不法之法』，因而明顯侵害人民基本權利，或反噬權力分立等憲法原則，恐非良制。在兩難困境下，行政機關縱難稟持「執法如果有違正義，應該讓法律冬眠」之信念，仍應善用執法技巧，使暫時仍需存在之不法之法的惡害儘可能減低。此時憲法中對權力間類似之齟齬，實需再斟酌架構足夠寬容或猶豫之空間。」

以上供讀者一併參考。

參考資料出處：李震山，依法行政之迷思，月旦法學教室，第 31 期，2005 年 5月。

註：關於總統法律公布權，我國《憲法》第 72 條規定：「立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後10日內公布之，但總統得依照本憲法第 57 條之規定辦理」。總統作為公布法律的憲法機關，除了依該條但書規定移請覆議外，是否得以確信法律違憲為由拒絕公布立法院已通過之法律案（亦即總統對法律案是否有實質審查權）。關於此點，國內學者向來多採否定之見解。惟平心而論，多數說也不是顛撲不破之真理。

註二：經過第 6 次憲改之後，總統在憲政體制上之重要性越趨強化。不論學理上將現行中央政府體制定性為半總統制或傾向總統制之雙首長制等，總統在憲政上皆具有重要之地位，擁有國家大政方針之策定權，且在總統對於行政院長有直接任免權之情形下，我國總統之權限，縱令無法與美國總統相提並論，但相較於德國總統之職權而言，現行修憲後我國總統職權毋寧顯得較為強勢且廣泛。即使德國之虛位總統，多數見解亦肯認其有拒絕公布違憲法律之權力乃至於憲法義務，而我國總統之民主正當性基礎顯較德國總統為強，且具有一定之實權，基於民主原則以及總統在我國憲政體制上樞紐地位，法理上更有機會肯認我國憲法上總統對於法律案有違憲之確信者，得拒絕公布之。