個資法允許嗎？用手機訊號，找出跑政治活動的人？｜政治熱議

民進黨政策會執行長王義川，不久前在政論節目脫口說出：「可從手機基地台訊號（電信信令）看出『青鳥行動』參與者的年齡，以及是否曾參加過其他活動。」此話一出，引發軒然大波，媒體及政治人物紛紛懷疑這樣的「觀察」，有無違反法律，甚至涉及政治偵防的嫌疑。

從技術、個資保護、現行規範等面向，我們到底該如何看待這樣的說法？

技術上，這是可以成立的

手機只要插入 sim 卡，不管有沒有通話或連上網路，都還是會定時與基地台傳送訊息；這些資料會再回傳到電信業者的「行動通訊核心網路」儲存（註一）。

因此，只要我們透過一或多個基地台，蒐集與基地台相連的手機訊號，就能輕易統計「某一時間、某一區域內」曾出現哪些號碼。

另一方面，電信業者同時也會儲存手機申請者的基本資料，分別儲存在「帳務或客戶資料庫」。此時，只要將手機與基地台的連線記錄，與前述申請者的基本資料結合，自然就能推斷出特定時間、區域內手機使用者的基本圖像。

而如果比對兩個不同時間、區域的手機連線記錄，我們也能夠比較出兩個時間、區域內的手機使用者是否重複。因此，在技術上來說，王義川的說法是可行的。問題是，合不合法？尤其是個人資料的保護。

參與者的「輪廓」是不是個人資料？

什麼是個資，《個人資料保護法》（下稱個資法）說，只要能「直接」或「間接」識別個人的資料就是個人資料；白話文來說，「直接」就是可以從單一資料中辨認出資料指涉的對象（不論他有沒有使用姓名或身份證字號）；而「間接」則是「與其他資料對照、組合、連結」後，終究能識別個人的資料。

簡言之，只要我們能透過資料比對，找出資料指涉於誰，那這個資料就還是個人資料。

在當前超級電腦的運算能力不斷成長的前提下，只要資料的量跟來源夠多，願意花時間、費用，區辨哪些是有用的內容，刪去無用的雜訊，最後還是能比對出個人。

或許有人會說，用無限的運算能力，把天南地北的資料整合起來，這樣可能性實在太小，但大法官過往就在判決嚴正說過：客觀上，就算某些資料，要運用極端方式才能還原，才能間接識別特定當事人；只要有這樣的可能性，作為科學上的事實，.那些資料都算是「得直接或間接識別該個人」的資料。

意思是：只要有人願意不計代價處理資料，藉以識別當事人，那這樣的內容仍是個人資料。

回到王義川的說法，他提到：「曾以手機定位分析青鳥運動參與者的組成，指出 20-40 歲的民眾佔參與者六成，20 歲以下約 1成2」。此外，他也特別強調：「其所有的人流資訊來自民間調查...經由訊號比對發現，這些參與者由民眾黨號召於民進黨部前舉行的『519草根決心行動』的參與者，為不同群眾。」

上述這些統計結果（如年齡分布、參與相關活動比例等），若真的僅是統計、聚合性的輪廓描述；就這個資料本身而言，如已無法用任何（極端的）方式來辨識出個人是誰，就可能不算是個人資料。用這個結果進行後續分析，自然就不受個資法的限制。

相反的，若如同政大法律劉宏恩老師描述，那些「手機用戶位置和移動軌跡」，經由比對就能辨識哪些手機號碼參加過特定活動，進而比對我們每個人的生活習性、上網記錄、消費習慣；那把這些內容進一步供行銷等目的使用，就需要符合個資法規定。

因為這樣的內容，最終仍能指涉「個人」，這樣的內容就還是有可能是個人資料。

一切都跟《個資法》的特殊規定，與顯然漏洞有關？

接續劉老師的說法，若要得到那種輪廓的描述，仍需以手機連線基地台的相關資料，並經過一番處理後才能掌握。所以，下一個問題就會是：是誰，基於什麼樣的法律依據，能夠這樣處理個人資料？

如果是電信公司來處理的話，我們就要進一步確認電信公司有沒有合法依據。

查詢目前國內三大電信公司的個資告知事項（或隱私權聲明）後，可發現這些公司都將「調查、統計與研究分析」列為資料蒐集的目的之一，並在申請帳號時已經取得當事人同意。

如此整合行動電話訊號與申請者資料的分析，目前在實務上似乎是種常態。類似「研究」還包含中研院人社中心詹大千副研究員及其團隊與遠傳電信合作進行人流分析──內容包含性別、年齡分析，也有工作地與居住地的推估；又或 Google 與電信業者在三級警戒期間公布的人流報告等。

因此，電信公司可以說：我們在一開始就已取得使用者同意，對資料進行「研究」了。 然而，我相信有許多人第一時間看到相關爭議，都會眉頭緊皺，覺得這一切不太合理。

這自然是有原因的。

首先，電信用戶不見得有「認知到」電信業者（以及潛在的合作對象）想進行這種結合基本資料跟地理資料的分析——尤其沒想到這些結果，可能會被提供給第三方（如地方政府跟政治團體）使用。

這跟我國個資法中幾乎是「兄弟獨創見解（註二）」的規定有關。

簡言之，《個資法》授權行政機關訂定了「特定目的列表」供各界使用；該列表整理了 182 項「蒐集個人資料之目的」。在個資法剛上路的時候，用這種方式整理，或許有協助政府與民間學習「如何告知個資蒐用目的」的效果。

但個資法上路超過十餘年後，更常觀察到的問題反而是：前述 182 項特定目的的寫法太過簡略，使與個資有關的當事人，都不太容易弄懂那些類別的涵蓋範圍，也就無法確實明白自己的資料何時會被蒐集，更不會輕易明白自己的資料會被用到哪裡去。

這與各國個資法普遍強調要有「明確、具體」的告知，顯有不小差距。

另外，生活周遭利用個資進行「調查、統計、分析」的案例太多了，除了前面說的人流分析外，臺灣彩券或財政部會也公布哪個星座的人比較容易中獎，其實也算是一種調查統計。但我們顯然還是會覺得「青鳥行動」的分析，與前述研究有根本上的差異。

對青鳥行動的成員描繪，本質上是對「政治傾向」的側寫，而不僅是星座的生活趣味。而政治傾向不但與我們的自我認同高度相關，也與確保自由民主憲政有緊密聯結。

在現行法制下，並未針對不同利用目的，謹慎區分使用。

於是，只要取得當事人同意，電信業者就能利用人流訊號，預估大眾運輸運量、分析防疫措施成效，甚至分析參與政治活動的人口圖像；全部一視同仁的作法，忽略後者與前兩者之間，在憲政秩序與個人隱私感受上，應有截然不同的評價。

我國個資法未如許多國家的個資法般，將「政治傾向」的資料，列為需特別保護的特種個資，也未就「把資料用於政治傾向判斷」設定更多的條件要求，這絕對是未來值得進一步仔細修法的地方。

【本文作者】

王德瀛

台北人，但自我認同是精神上的台南人。擁有成大生科學士及台大科法法學碩士學位，現於智庫從事法律研究工作。除了現在工作上研究的個資與生技法律外，一直努力保持對自然保育規範及憲政制度研究的熱情。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註一：數位發展部，〈「國家機器以手機定位、分析個資 特性等方式侵犯人民權益」 專題報告〉，立法院第 11 屆第 1 會期交通委員會第 15 次全體委員會議，（最後瀏覽日：2024/6/3）。 註二：孫文在1921年6月的一場演講中說五權憲法是「兄弟所獨創」