修憲公投來了！十個常見問答一次看！｜政治熱議

本文作者：台大法律系學、碩士，德國慕尼黑大學法律系博士生，研究公法的天蠍座女子。

嗨，2022年的選舉將至，但似乎很多人都不知道這次也要投修憲案──甚至，不清楚這是台灣史上第一次的修憲公投。

以下希望透過十個小問題，說明修憲公投到底是什麼，希望對還不知道這在幹嘛的讀者們提供一些背景概念。

這些小問題是：

修憲修什麼？

修憲的流程？

修憲公投是什麼？

修憲公投和之前那些公投有什麼不一樣？

修憲公投通過的門檻是什麼？

為什麼門檻這麼高？

通過會怎樣？

不通過會怎樣？

中華民國以前修過憲嗎？

修憲公投的意義是什麼？

一、修憲修什麼？

修憲指的是修改憲法。憲法作為國家的根本大法，具有比較硬「硬」的特質，就是和一般法律比起來較難修改──即指程序較難、比較複雜的程序（註）。

而本次修憲的目的在於，增訂憲法增修條文第 1-1 條：讓中華民國年滿 18 歲者，就有依法「選舉、罷免、創制、複決、參加公投與被選舉」的權利，並停止適用憲法第 130 條「20 歲有選舉權、23 歲有被選舉權」的規定。

二、修憲的流程？

目前的修憲流程，按照《中華民國憲法增修條文》規定，主要是三步驟：

1. 全體立委的 1/4 提議

即需 29 名立委提議。 提議成功後，會經過修憲委員會（這是一個依《立法院組織程序法》設立的院內委員會，並依政黨比例組成）審議。

2. 全體立委 3/4 出席，出席委員 3/4 同意

即85名立委出席，其中64名同意。 而議案在立法院通過後，將公告半年，交付公民複決。

3. 公民複決

有效同意票要過選舉人的半數，也就是所有可以投票的人裡面，要有一半以上的人去投同意。粗估是 965 萬票。

可以畫成以下的簡圖：

三、修憲公投是什麼？

就是上面那個流程的最後一個步驟：公民複決，讓全國人民投票決定要不要修改憲法。

四、修憲公投和之前那些公投有什麼不一樣？

最簡單的區別：修憲公投投的是憲法，其他不是。

其次，修憲公投的門檻和其他公投也不一樣。

依據《公民投票法》規定，普通公投只要「有效同意票多於不同意票」，且「有效同意票達投票權人總額 1/4 以上」，就會通過；比起修憲公投要累積965 萬票，來得簡單許多。

再來，《公民投票法》規定，普通公投的投票年齡是 18 歲，可是對比《中華民國憲法增修條文》與《憲法》本文，修憲公投的投票年齡則為 20 歲。

五、修憲公投的通過門檻是什麼？

請參考前述第二題。修憲公投要通過，指的是 有效同意票要過選舉人的半數，也就是所有可以投票的人裡面，要有一半以上的人去投同意。

以 2022 年選舉而言，粗估選舉人約有 1930 萬人，通過標準大約要取得 965 萬的同意票。

這個有多難呢？以全國為範圍的投票中，史上最高票當選的總統是 2020 年的蔡英文──817萬票，第二高則是 2008 年的馬英九，765 萬票。

六、為什麼門檻這麼高？

其實修憲門檻不是一開始就這麼高的，這個門檻是在 2005 年，第七次任務型國大代表們決定的──那年是迄今最近一次修憲（當時，也有意「藉由高門檻的修憲條件，推動實質制憲」的目標）。

雖然世界各國的修憲程序通常比修法困難（如果大家記得公民課本裡面的「法律金字塔」，憲法在法律之上），但要像我們這種「嚴格絕對多數」、這麼高的門檻，實在格外激烈。

在過去十幾年的時間內，修憲常被認定是不可能的任務。有見解認為，雖然超高的門檻可能可以防止非理性的多數暴力，但考慮到台灣的歷史脈絡和對立問題，其實建議採行較低的複決門檻，畢竟在立法院提案時期，已附加層層審議關卡。

也有一些見解認為，這麼高的門檻等於是凍結了修憲的可能性，本身就違憲了，應該試著針對這條「高門檻」的憲法條文提起釋憲。

七、通過會怎樣？

通過的話，依照《公民投票法》規定，公民投票案通過的話，主管的選舉委員會應於投票完畢七日內，公告公民投票結果，且立法院應咨請總統公布「憲法複決案」。

也就是說，總統要公布修憲公投的結果，而通過內容也將成為憲法的一部分。

八、不通過會怎樣？

如果走到了公民複決階段，不通過就是不通過。以後要修正同一題，又要從立法院最初的提案程序重新來過。但如果是在「院會階段」就被否決，依照《公民投票法》規定，自否決日起二年內，不得就該事項重行提出。

九、中華民國以前修過憲嗎？

現在的門檻就是修憲修出來的（註二），且既然叫《中華民國憲法增修條文》──那變動的方式，就不會直接增刪本文，而以採用「增修條文」的模式，指明《憲法》本文哪些條文被凍結、不再適用。

過去開始修憲和民主化的歷史有著極大的關係。第一次修憲是 1991 年，響應了野百合運動推翻萬年國大的訴求，終於開始全面改選中央民代，並且讓《動員戡亂時期臨時條款》走向末日。1999年第五次修憲時，因為國大代表們「自肥」延任自己的任期，後來被司法院大法官宣告違憲，讓那次修憲失效而不算入修憲次數。而第七次是 2005 年陳水扁任內。

十、修憲公投的意義是什麼？

過去，是由「國民大會」在擔任修憲職責，但現在修憲，改需經全民投票複決。這更直接展現國民主權，也帶有直接民主的精神。

尤其，2022 的公投票是台灣史上第一個「經過全民」的修憲案，是史上第一次全民可以「一起參與」決定「憲法內容」的機會。

畢竟，事實就是，現在在台灣施行的《中華民國憲法》，誕生於1946年的南京，由當時來自全中華民國各省份的制憲國大代表產出，經歷了各種顛簸，包括遭到戒嚴與動勘體制的凍結，再終於隨著修憲過程緩步調整。

而前述這些都是由國大代表來決定，但就在 2022 年 11 月 26 日，這次憲法修正案就可以讓全民（只是，確診者似乎被排除在所謂全民之外了）一起投票決定，真的是非常有意義的時刻，也是很多人和團體非常長期努力推動的結果。

當然，理想上，公投的前提是人民擁有充分資訊、經過一段時間理性的思辨與對話之後，共同做出重大的政治決定。修憲公投更應是如此，程序中「公告半年」的設計，正應該是要給全民一個思考與討論的過程，避免只單純成為程序中只背口號投 Yes 或 No 的被動員者。

2018選後，有人說公投結果是台灣素顏的樣子，這次的修憲公投同樣也會呈現：當代人們怎麼看待、做出政治決定。雖然民主沒有完美的一天，但就是因為它還是民主，所以人們有機會從經驗中反省，在各種機制中尋求進步、修正，如果有幸有下次。

以上，希望對於讀者關於修憲公投的圖像有比較清晰一些，在領到公投票的時候比較知道這是什麼。至於 18 歲公民權這題，網路上已經有很多討論，大家可以多看看、多想想，再投下這張得來不易的修憲複決票！

本文核稿：網站主編王鼎棫

註：憲法比較難改的原因不難想像，因為憲法所規定的基本上是最重要的事情，例如人民的基本權利、權力分立原則等。可能很多人聽過「憲法是人民權利的保障書」，那麼，如果這個保障書可以輕易修改，這樣的保障就不大可靠了。但是，修憲在某些時候仍然有必要。許多國家的憲法是從三輪馬車時代，用到現在有自駕車的時代，除了技術進步也有觀念變遷，隨著時代變遷，很可能會有一些社會現況的變化需要反映在憲法的內容之中，那麼，憲法就可能有修正的必要，例如與時俱進地新增權利。

註二：在這段被稱為溫和、非一次到位的「漸進式修憲」的歷史上，曾經有七次修憲（1991, 1992, 1994, 1997, 1999, 2000, 2005），但現在的修憲程序規定是第七次修出來的，2022年是首度走到公民複決這關。