修憲公投來了!十個常見問答一次看!|政治熱議

陳冠瑋

2022-11-24發佈

2023-11-27更新

修憲公投來了!十個常見問答一次看!|政治熱議

修憲公投來了!十個常見問答一次看!|政治熱議
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嗨,2022年的選舉將至,但似乎很多人都不知道這次也要投修憲案──甚至,不清楚這是台灣史上第一次的修憲公投。以下透過十個小問題,說明修憲公投到底再幹嘛?希望幫讀者們提供一些背景概念,讓大家第一次投修憲公投就上手!

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本文作者:台大法律系學、碩士,德國慕尼黑大學法律系博士生,研究公法的天蠍座女子。

嗨,2022年的選舉將至,但似乎很多人都不知道這次也要投修憲案──甚至,不清楚這是台灣史上第一次的修憲公投。

以下希望透過十個小問題,說明修憲公投到底是什麼,希望對還不知道這在幹嘛的讀者們提供一些背景概念。

這些小問題是:

修憲修什麼?

修憲的流程?

修憲公投是什麼?

修憲公投和之前那些公投有什麼不一樣?

修憲公投通過的門檻是什麼?

為什麼門檻這麼高?

通過會怎樣?

不通過會怎樣?

中華民國以前修過憲嗎?

修憲公投的意義是什麼?

一、修憲修什麼?

修憲指的是修改憲法。憲法作為國家的根本大法,具有比較硬「硬」的特質,就是和一般法律比起來較難修改──即指程序較難、比較複雜的程序(註)。

而本次修憲的目的在於,增訂憲法增修條文第 1-1 條:讓中華民國年滿 18 歲者,就有依法「選舉、罷免、創制、複決、參加公投與被選舉」的權利,並停止適用憲法第 130 條「20 歲有選舉權、23 歲有被選舉權」的規定。

二、修憲的流程?

目前的修憲流程,按照《中華民國憲法增修條文》規定,主要是三步驟:

  1. 全體立委的 1/4 提議

即需 29 名立委提議。 提議成功後,會經過修憲委員會(這是一個依《立法院組織程序法》設立的院內委員會,並依政黨比例組成)審議。

  1. 全體立委 3/4 出席,出席委員 3/4 同意

即85名立委出席,其中64名同意。 而議案在立法院通過後,將公告半年,交付公民複決。

  1. 公民複決

有效同意票要過選舉人的半數,也就是所有可以投票的人裡面,要有一半以上的人去投同意。粗估是 965 萬票。

可以畫成以下的簡圖:

修憲流程簡圖

三、修憲公投是什麼?

就是上面那個流程的最後一個步驟:公民複決,讓全國人民投票決定要不要修改憲法。

四、修憲公投和之前那些公投有什麼不一樣?

最簡單的區別:修憲公投投的是憲法,其他不是。

其次,修憲公投的門檻和其他公投也不一樣。

依據《公民投票法》規定,普通公投只要「有效同意票多於不同意票」,且「有效同意票達投票權人總額 1/4 以上」,就會通過;比起修憲公投要累積965 萬票,來得簡單許多。

再來,《公民投票法》規定,普通公投的投票年齡是 18 歲,可是對比《中華民國憲法增修條文》與《憲法》本文,修憲公投的投票年齡則為 20 歲。

五、修憲公投的通過門檻是什麼?

請參考前述第二題。修憲公投要通過,指的是 有效同意票要過選舉人的半數,也就是所有可以投票的人裡面,要有一半以上的人去投同意。

以 2022 年選舉而言,粗估選舉人約有 1930 萬人,通過標準大約要取得 965 萬的同意票。

這個有多難呢?以全國為範圍的投票中,史上最高票當選的總統是 2020 年的蔡英文──817萬票,第二高則是 2008 年的馬英九,765 萬票。

六、為什麼門檻這麼高?

其實修憲門檻不是一開始就這麼高的,這個門檻是在 2005 年,第七次任務型國大代表們決定的──那年是迄今最近一次修憲(當時,也有意「藉由高門檻的修憲條件,推動實質制憲」的目標)。

雖然世界各國的修憲程序通常比修法困難(如果大家記得公民課本裡面的「法律金字塔」,憲法在法律之上),但要像我們這種「嚴格絕對多數」、這麼高的門檻,實在格外激烈。

在過去十幾年的時間內,修憲常被認定是不可能的任務。有見解認為,雖然超高的門檻可能可以防止非理性的多數暴力,但考慮到台灣的歷史脈絡和對立問題,其實建議採行較低的複決門檻,畢竟在立法院提案時期,已附加層層審議關卡。

也有一些見解認為,這麼高的門檻等於是凍結了修憲的可能性,本身就違憲了,應該試著針對這條「高門檻」的憲法條文提起釋憲。

七、通過會怎樣?

通過的話,依照《公民投票法》規定,公民投票案通過的話,主管的選舉委員會應於投票完畢七日內,公告公民投票結果,且立法院應咨請總統公布「憲法複決案」。

也就是說,總統要公布修憲公投的結果,而通過內容也將成為憲法的一部分。

八、不通過會怎樣?

如果走到了公民複決階段,不通過就是不通過。以後要修正同一題,又要從立法院最初的提案程序重新來過。但如果是在「院會階段」就被否決,依照《公民投票法》規定,自否決日起二年內,不得就該事項重行提出。

九、中華民國以前修過憲嗎?

現在的門檻就是修憲修出來的(註二),且既然叫《中華民國憲法增修條文》──那變動的方式,就不會直接增刪本文,而以採用「增修條文」的模式,指明《憲法》本文哪些條文被凍結、不再適用。

過去開始修憲和民主化的歷史有著極大的關係。第一次修憲是 1991 年,響應了野百合運動推翻萬年國大的訴求,終於開始全面改選中央民代,並且讓《動員戡亂時期臨時條款》走向末日。1999年第五次修憲時,因為國大代表們「自肥」延任自己的任期,後來被司法院大法官宣告違憲,讓那次修憲失效而不算入修憲次數。而第七次是 2005 年陳水扁任內。

十、修憲公投的意義是什麼?

過去,是由「國民大會」在擔任修憲職責,但現在修憲,改需經全民投票複決。這更直接展現國民主權,也帶有直接民主的精神。

尤其,2022 的公投票是台灣史上第一個「經過全民」的修憲案,是史上第一次全民可以「一起參與」決定「憲法內容」的機會。

畢竟,事實就是,現在在台灣施行的《中華民國憲法》,誕生於1946年的南京,由當時來自全中華民國各省份的制憲國大代表產出,經歷了各種顛簸,包括遭到戒嚴與動勘體制的凍結,再終於隨著修憲過程緩步調整。

而前述這些都是由國大代表來決定,但就在 2022 年 11 月 26 日,這次憲法修正案就可以讓全民(只是,確診者似乎被排除在所謂全民之外了)一起投票決定,真的是非常有意義的時刻,也是很多人和團體非常長期努力推動的結果。

當然,理想上,公投的前提是人民擁有充分資訊、經過一段時間理性的思辨與對話之後,共同做出重大的政治決定。修憲公投更應是如此,程序中「公告半年」的設計,正應該是要給全民一個思考與討論的過程,避免只單純成為程序中只背口號投 Yes 或 No 的被動員者。

2018選後,有人說公投結果是台灣素顏的樣子,這次的修憲公投同樣也會呈現:當代人們怎麼看待、做出政治決定。雖然民主沒有完美的一天,但就是因為它還是民主,所以人們有機會從經驗中反省,在各種機制中尋求進步、修正,如果有幸有下次。

以上,希望對於讀者關於修憲公投的圖像有比較清晰一些,在領到公投票的時候比較知道這是什麼。至於 18 歲公民權這題,網路上已經有很多討論,大家可以多看看、多想想,再投下這張得來不易的修憲複決票!

本文核稿:網站主編王鼎棫

註:憲法比較難改的原因不難想像,因為憲法所規定的基本上是最重要的事情,例如人民的基本權利、權力分立原則等。可能很多人聽過「憲法是人民權利的保障書」,那麼,如果這個保障書可以輕易修改,這樣的保障就不大可靠了。但是,修憲在某些時候仍然有必要。許多國家的憲法是從三輪馬車時代,用到現在有自駕車的時代,除了技術進步也有觀念變遷,隨著時代變遷,很可能會有一些社會現況的變化需要反映在憲法的內容之中,那麼,憲法就可能有修正的必要,例如與時俱進地新增權利。

註二:在這段被稱為溫和、非一次到位的「漸進式修憲」的歷史上,曾經有七次修憲(1991, 1992, 1994, 1997, 1999, 2000, 2005),但現在的修憲程序規定是第七次修出來的,2022年是首度走到公民複決這關。

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