王鼎棫

2022-10-03發佈

2022-11-21更新

說不買台灣石斑魚就不買?中共的經濟脅迫,可以用國際法制裁嗎?|黃哲融

說不買台灣石斑魚就不買?中共的經濟脅迫,可以用國際法制裁嗎?|黃哲融
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本文作者:黃哲融,東吳大學國際法組碩士。 今(2022)年8月,在美國眾議院議長裴洛西訪台前後,中國海關總署相 …

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說不買台灣石斑魚就不買?中共的經濟脅迫,可以用國際法制裁嗎?|黃哲融

本文作者:黃哲融,東吳大學國際法組碩士。

今(2022)年8月,在美國眾議院議長裴洛西訪台前後,中國海關總署相繼以台灣的產品有問題,如依柑橘類水果有害生物殘留超標和在水產品包裝上驗出新冠病毒等理由,暫停進口台灣上千項食品或其原料。

儘管沒有直接關聯,但裴洛西訪台與中國海關總署祭出貿易禁令的時機又如此相近,因此中國此舉就很自然被解讀為對台灣政府的政治警告。

除了無法賺錢,我們該關心的重點還有?

簡言之,就是中國的「經濟治術」(Economic statecraft)——即國家透過經濟措施,實現其政治目標的方式,這可以簡單理解為「胡蘿蔔與棍棒」。

所謂的「胡蘿蔔」就是國家透過經濟誘因拉攏夥伴或達成某種合作,如中國以無息貸款、優惠貸款或免除過往債務等形式援助非洲國家的「大撒幣」外交或投資千億人民幣支持「一帶一路」國家建設基礎設施;而「棍棒」則是國家透過制裁(Sanction)或脅迫(Coercion)的方式對目標國進行懲罰或施壓(註一)。

近年來,中國在對外關係中實施經濟脅迫的次數和強度明顯勝過以往,在所有被中國經濟脅迫的國家中,台灣無疑是最大的受害者。

自2016年蔡英文上台執政後,兩岸政治關係降至冰點,中國積極嘗試以各種方式脅迫台灣人民與政府接受其「統一方案」,而當中最讓台灣百姓有感的,就是中國對台灣採以取貿易限制為主的經濟脅迫措施。儘管這些年,台灣政府極力協助貿易業者分散進出口市場,避免雞蛋放在同一個籃子裡,但根據2022年1月至7月台灣的貿易情形,仍有39%的出口、20.5%的進口與中國(含香港)有關。

台灣對中國市場的高度依賴,使得國內外有許多人相信:只要中國持續對台灣經濟施壓,遲早可以在不動用軍事武力的情況下,迫使台灣屈服。正因如此,台灣比其他國家更加需要重視經濟脅迫這個議題

攤開中國慣用的經濟脅迫

有別歐美國家的正式、直接、公開與透明,中國的經濟脅迫通常是透過非正式或法律以外的途徑實施,實務上非常難以鑑別。不過各國對於經濟脅迫仍有普遍共識,即「以施加經濟成本的方式,威脅或實際干擾正常的經濟活動,迫使目標國在政策上讓步」;依此,中國慣用的經濟脅迫措施大致可分為:

1. 貿易限制

如今在世界貿易組織(WTO)協定的架構下,國家主要採取的貿易限制措施有關稅措施(Tariff)和非關稅貿易措施(Non-tariff measures)(註二)。

非關稅貿易措施又可分為「技術性貿易措施」(Technical measures)、「非技術性貿易措施」(Non-technical measures)和「與出口有關的措施」(Export-related measures)三大類。

其中,因為非關稅貿易措施具有形式多樣、法律規範複雜、透明度低、難以認定和難以預測等特性,因此成為現在國家用以保護本國經濟或脅迫他國經濟的最愛。分別舉例如下:

(1)關稅措施

2021年,中國對澳洲葡萄酒和大麥分別加徵200%和80%的額外關稅(中國官方聲稱此舉是反傾銷和反補貼,但也有認為是報復澳洲在COVID-19、新疆和香港人權等議題上採取的政策)。

技術性貿易措施即國家針對進口產品的規格、標示、衛生、檢疫、安全、環保等技術層面訂定相關標準而限制外國產品的進口,包括衛生檢疫措施(Sanitary and phytosanitary measures, SPS)、技術性障礙措施(Technical barriers to trade measures, TBT)和裝船前檢查措施(Pre-shipment inspections measures, PSI)。

例如,2021年中國以檢測出害蟲為由,單方面終止台灣的鳳梨、釋迦和蓮霧銷往中國。中國官方聲稱,此舉是因為台灣的水果不符合中國的衛生檢疫規範,但外界有解讀為:中國不滿台灣政府以「台灣」為名在立陶宛設立代表處的政策。

(2)非技術性貿易措施

即國家透過與技術無關的方式,限制外國產品的進口,包括數量限制、價格管制、拒絕許可等。

例如,2017年,中國因韓國部署終端高空區域防禦(薩德)系統,拒絕韓國混合動力汽車電池的認證,使任何裝有韓國電池的車輛無法進入中國市場;2021年,中國海關毫無徵兆地將立陶宛從電子作業系統移除,使立陶宛的貨物無法清關。對此中國官方未給出任何理由,也有認是針對立陶宛允許台灣設立「台灣代表處」的抗議。

2022年,中國以台灣食品業者未更新註冊資料為由暫停進口台灣上千項食品。此舉恰好發生在美國眾議院議長裴洛西訪台前夕,因此被外界推測,是中國希望藉由施壓台灣業者來警告台灣政府接待裴洛西的後果。

(3)與出口有關的措施

即國家透過相關措施限制產品出口。例如,2019年中國以保護環境和保護國家戰略物資等理由,透過暫停頒發勘查許可證、採礦許可證並實施出口配額等方式,限制稀土出口到美國。外界一般認為是報復美國對中國的貿易戰。

2. 旅遊限制

在COVID-19前,中國每年出國旅遊的人數有一億人次之多,為世界各國帶來龐大的經濟利益,同時因中國對其人民遷徙具有高強度管控,使得旅遊限制成為中國脅迫或制裁他國經濟的重要措施之一。例如2016年,中國因蔡英文勝選而限縮陸客來台人數,並於2019年8月全面暫停核發赴台自由行的通行證。

3. 投資限制

2016年,中國因為蒙古接見西藏精神領袖達賴喇嘛,取消在蒙古採礦和基礎建設方面的投資、無限期推遲向蒙古提供價值42億美元的貸款會議,並加徵口岸通行費,迫使蒙古外交部長隨即公開表示「西藏是中國不可分割的一部分,西藏問題是中國內政」,並承諾不再邀請達賴喇嘛。

4. 制裁外國公司或產業

2018年,中國威脅以下架訂票App和限制行經中國的航權,要求國際36家航空公司在其官網上修改對台灣的名稱;2019年,中國因NBA休士頓火箭隊總經理「撐香港挺自由」的言論,暫停轉播火箭隊的比賽,並要求中國企業停止與火箭隊的合作;

2021年,中國以遠東集團涉事企業有違規事實,對遠東集團罰款和追稅4.74億人民幣,並公開指責:遠東集團向民進黨候選人提供大量政治獻金是支持台獨的行為,以此恫嚇台商支持一個中國原則;而一般認為,徐旭東為防止中國對遠東集團進一步懲罰,即發表文章稱反對台獨,支持一個中國原則。

5. 民間抵制(boycott)

中國非常善於利用社群媒體鼓勵中國人民對目標國公司、產業和個人,發起民族主義式的抵制。

例如,2016年,樂天集團為韓國政府提供土地,以便部署薩德系統,中國發動人民抵制,迫使其最終關閉在中國的112家門市;2021年,政府鼓吹人民抵制「拒絕使用新疆棉花」的H&M;2015年因藝人周子瑜在韓國綜藝節目中手拿中華民國國旗,導致周子瑜個人、其所在團體TWICE及經濟公司JYP娛樂,均遭到中國人民的抵制,最終迫使周子瑜公開道歉,聲稱自己是中國人。

儘管每逢抵制事件,中國官方均稱是該國人民的自發行為;然而,不可否認的,中國政府常會採取一系列輿論引導,如將事件推上網路社群平台的熱搜、刪除事件消息和留言,或藉由網路意見領袖的評論等方式,煽動或壓制民眾的情緒。因此,國際社會普遍認為民間抵制也是中國經濟脅迫措施之一。

可以用國際法制裁中共的經濟脅迫嗎?

第二次世界大戰後,國際社會成員不僅意識到武力使用和內政干涉,對國際和平帶來的負面影響,還認識到貿易措施對國際發展帶來的阻礙。

於是,為了維護世界和平與安全,聯合國創始成員國於1945年簽署《聯合國憲章》來規範國家行為並確定國家的權利、義務和責任。

而為了進一步確保國家主權平等不受侵犯,也令國家間友好相處與合作,聯合國大會分別在1965年和1970年先後通過2131號決議——《關於各國內政不容干涉及其獨立與主權保護宣言》(Declaration on the Inadmissibility of Intervention in the Domestic Affairs of States and the Protection of their Independence and Sovereignty)和2625號決議——《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則宣言》(Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations),確認各國有不干涉任何其他國家國內管轄事件的義務,包括不得使用或鼓勵使用經濟措施,強迫另一國家,以取得該國主權行使上的屈從,並自該國獲取任何種類的利益(註三)。

為何國家採行經濟脅迫的事件仍然屢見不鮮?

簡單來說,就是國際社會成員對不同情境的經濟脅迫,有不同的認識。雖然原則上禁止,但大多數國際社會成員認為,在一定必要下,經濟措施可以替代武力使用,有效解決國際問題,並確保國際法得以遵守,並將此寫入聯合國憲章(註五)。

不過,由於經濟措施包括合法或非法運用經濟影響力兩種,而兩者之間的界線卻難以劃清,從而成為經濟脅迫行為難以被規範的根本原因。

特別是開發中國家,認為任何透過經濟措施干涉內政的行為均需被規範,強力主張將經濟措施列入「武力」範疇。不過如此廣泛設限的後果是,若一國不能滿足另一國的經濟要求,即有可能被認定是在限制他國經濟,從而被認定為使用武力,而成為非法行為(註六)。

此外,即使國際社會成員對經濟措施的合法與否有明確的區分標準,但實務中仍有認定困難。首先即使針對最常見的貿易限制措施——如關稅和技術性貿易措施,已經有相當完善的WTO規範,經濟措施和脅迫目的之間的關聯性仍難以證明。

透過上述中國案例可知,由於該國採取的經濟脅迫措施,通常是透過非正式或法律以外的途徑實施,不直接、不公開也不透明,且形式複雜多樣,難以直接看出目的與措施之間的關聯,使得中國容易否認其經濟措施具有脅迫性。

同時,隨著經驗積累,中國採取的經濟脅迫手段和技術是越來越高明,除了難以證明目的與措施間的關聯外,還會附上「合法理由」正當化其措施的實施。

另外,中國為了避免目標國到WTO進行申訴,會彈性控制其措施的持續性和危害性,使得受害國的舉證難度大增。針對有WTO規範的貿易措施都如此,更何況是採取如旅遊限制和民間抵制這類尚未受國際法規範的限制性措施。

最後,要證明經濟措施干涉他國內政是另外一個難題。以國際法院的「尼加拉瓜訴美國案」(Nicaragua v. United States)為例,1979年,美國對尼加拉瓜「桑定國民解放聯盟(FSLN)」推翻親美政權大為不滿,時任總統雷根除了指示CIA扶植武裝組織試圖推翻FSLN政權外,還對尼加拉瓜實施貿易禁運、刻意限制其主要經濟作物的出口、拒絕提供進出口貸款,並利用美國在世界銀行的優勢地位,杯葛對尼加拉瓜的財政援助,嚴重威脅到尼加拉瓜的經濟。

然而,國際法院卻不這麼認為,其表示:美國採取的措施尚未達到「強行干預」內政的程度,因此美國並沒有違反「不干涉原則」,而僅違反兩國「友好通商航海協定」的條約義務(註七)。

面對中國的經濟脅迫,台灣的因應之道

由於台灣仍然高度依賴中國市場,台灣有必要採取戰略性、慎重和積極主動的態度,對抗中國的經濟脅迫,而台灣政府除了分散貿易市場和根據《海峽兩岸經濟合作架構協議》進行協商和爭端解決外,還可以採行的辦法有:

1. 透過WTO爭端解決機制

WTO會員之間若發生貿易糾紛,在正式訴諸爭端訴訟程序之前,爭端當事國可以先進行雙邊諮商、斡旋、調解及調停等管道解決糾紛,或請求WTO秘書長出面協助解決。

當諮商不成後,原告始得向WTO秘書處要求成立爭端解決小組(Panel)進行爭端訴訟,並由小組作出裁決並提交爭端解決機構(Dispute Settlement Body, DSB)予以採認或否決;若遭否決,仍有機會對小組裁決進行上訴。

此外,當有爭端解決案件成立時,其他有實質利益的非當事國也可用第三國的身分參與。不過因爭端解決通常緩不濟急,且目前上訴機制又因美國前總統川普拒絕派任上訴機構法官而停擺,因此除萬不得已,爭端當事國一般不會透過WTO爭端訴訟解決貿易糾紛。

此外,針對特定貿易措施,其所造成的貿易糾紛,若會員經過一段時間的雙邊諮商後仍未達成協議,則可在特定委員會上提出「特定貿易關切」(specific trade concern, STC),而對方則有義務針對問題回應並展開溝通。

例如台灣因中國在不符合科學證據及國際貿易規範的情況下,片面暫停釋迦與蓮霧進口而多次尋求與中國諮商,但未獲得回應,於是台灣WTO代表團在WTO食品安全檢驗與動植物防疫檢疫委員會上,提出特定貿易關切。

2. 制定《反經濟脅迫法》

針對中國多次的經濟脅迫行為,我國行政院經貿談判辦公室總談判代表鄧振中,曾在日內瓦接受路透社專訪時提出:希望對中國晶片出口大砍40%,以此作為反制手段。此方法乍聽之下很過癮,然而卻無相關法律依據作為支持,若貿然採取,會令台灣同樣背負不遵守國際貿易規則的罵名。對此,台灣可以借鑒美國或歐盟的作法制定《反經濟脅迫法》為我國實施前述反制措施提供法律依據(註八)。

3. 加強國際合作

由於中國越來越常使用經濟脅迫,迫使許多國家重新思考與中國的經濟關係。

而近幾年大家耳熟能詳的「供應鏈改革」和「印太經濟架構」都可謂是為了因應中國經濟脅迫而生。此外,為了反制中國的經濟脅迫,有國外智庫建議西方民主國家應該效仿北大西洋公約組織(NATO)成立「民主國家聯盟條約組織」(或稱「貿易北約」),並借鑒《北大西洋公約》第五條「集體自衛權」的概念行使經濟集體自衛權,即當任一成員國受到中國的經濟脅迫時,其他成員國將無條件統一採取報復措施。

若有朝一日,國際社會在中國經濟脅迫的壓力下,真的組成反經濟脅迫聯盟,台灣應該積極爭取加入。

儘管許多研究都曾表示,即使某些國家相對具有經濟實力的優勢,也很難單方面決定經濟脅迫是否有效,其中還必須考慮到政治等因素;而目前台灣國內的政治氛圍,也讓中國的經濟脅迫措施難以改變台灣政府的政策,甚至還會出現反效果。

不過中國的脅迫手段也日益精進,如今已經出現使用「軍事演習」的方式影響台灣的貿易航道。而且比起直接迫使台灣政府屈服,中國在經濟施壓台灣的企業和個人方面更為成功;再藉由企業和個人影響政府的決策。這些案例都是過去少見,且未受到法律規範的。對此,台灣真的有必要認真看待中國經濟脅迫的行為,並建立一套有效的因應機制。

 

註一:目前國際法和各國法律對經濟脅迫均沒有一個明確的定義,但研究者一般認為一國「以施加經濟成本的方式威脅或實際干擾正常的經濟活動,迫使目標國在政策上讓步」,即可以認定為「經濟脅迫」。

註二:貿易限制是最常見的經濟脅迫措施,深受所有國家的喜愛。過去貿易限制,以片面中斷或終止雙邊貿易協定、封鎖(blockade)和禁運(embargo)最為常見。然而,這些措施在如今國際法的架構下,通常不具有正當性,且封鎖和禁運往往還需要搭配軍事武力的使用才能發揮其效果,容易導致國家間關係的迅速惡化。

註三:聯合國大會2131號《關於各國內政不容干涉及其獨立與主權保護宣言》決議,聲言「各國均享有選擇其政治、經濟、社會與文化體制的不可讓渡的權利,不容他國予以任何形式的干涉」;聯合國大會2625號《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則宣言》決議,各國有依照憲章不干涉任何國家國內管轄事件之義務,包括任何國家均不得使用或鼓勵使用經濟、政治或任何他種措施強迫另一國家,以取得該國主權權利行使上之屈從,並自該國獲取任何種類之利益。:

註四:為了重建國際經濟秩序與規範國家貿易行為,許多國家在歷經重重談判與妥協後,先於1947年簽署《關稅暨貿易總協定》(GATT)規範有形貨品貿易,後又於1993年的烏拉圭回合談判中達成最終協議,其中便包括成立世界貿易組織(WTO)以取代GATT。而WTO成立至今,相繼訂定《食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定》、《技術性貿易障礙協定》、《反傾銷協定》、《補貼暨平衡稅協定》、《防衛措施協定》和《與貿易有關之投資措施協定》等協定規範WTO會員對貿易限制措施的採行。

註五:《聯合國憲章》第41條:安全理事會得決定所應採武力以外之辦法,以實施其決議,並得促請聯合國會員國執行此項辦法。此項辦法得包括經濟關係、鐵路、海運、航空、郵電、無線電、及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交關係之斷絕。

註六:李子文,國際法與武力之使用,東海大學法學研究。

註七:黃居正,判例國際公法I,頁119-126。

註八:2021年10月,美國眾議院跨黨派議員共同推出「反中國經濟脅迫法案」(Countering China Economic Coercion Act)旨在對抗中國的經濟脅迫,不過該法案目前尚未通過;2021年12月,歐盟執委會發布「反經濟脅迫規則草案」(Proposal for a Regulation of The European Parliament and of The Council on the Protection of the Union and Its Member States from Economic Coercion by Third Countries)旨在防止第三國以施壓歐盟或其成員國採取特定政策為目的,威脅實施將影響歐盟或其成員國之貿易或投資的措施,不過該法案目前尚未通過。其中,該草案的附件I列入許多歐盟可以採取的反脅迫措施,包括關稅措施、進出口禁令、對貨品貿易的限制、對投標程序的限制、對服務、外資限制或智慧財產權的限制等。

 

參考文獻:

  • 李俊毅,中國的經濟脅迫:必要但效果不一的工具,國家安全研究所。
  • 羅昌發,國際貿易法,元照出版。
  • 美國之音,〈如何應對中共經濟脅迫,專家建議建立「貿易北約」〉。
  • Peter Harrell, Elizabeth Rosenberg, and Edoardo Saravalle, China’s Use of Coercive Economic Measures, Center for a New American Security.
  • Anders Fogh Rasmussen and Ivo Daalder, Memo on an “Economic Article 5” to Counter Authoritarian Coercion, The Chicago Council on Global Affairs.

本專欄「娛樂文創與IP的距離」:是由威律法律事務所的周律師及魯律師組成。兩位深耕智財領域,從過去服務影視、音樂、動畫、遊戲、設計、出版、媒體行銷、演藝、體育、授權、藝術、數位內容等娛樂及文創產業的經驗,體認並倡導IP議題的實用性與重要性。

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