「如果有天無家可歸，有人能接住我嗎？」從無家者視角，看社福基本法的制定｜公共倡議

今（2023）年5月5日，立法院三讀通過《社會福利基本法》（以下略稱「社福基本法」），是台灣社福界的大事。據衛環委員會召集委員吳玉琴所述，這部綱要式的根本大法，自1998年起歷經了25年的醞釀，始於今年通過。

本法為什麼那麼重要呢？

吳委員補充，因為它預計從五大方面補強社會安全網：如社會住宅納入社會福利範圍；政府委辦事項與評鑑機制，納入社福事業與使用者代表意見；各級政府首長成立社福政策會；各級國土計畫／都市計畫納入社會福利土地與空間使用需求；人民社會福利權受侵害時，得依法尋求救濟等重大改革。

但是，這部法雖立意良善，背後也反映出，行政機關試圖將自身對社會樣貌與家庭形式的觀念，套入社福政策之中，而使得公部門的意識形態與公民社會之間的現實需求產生不斷的拉扯。

還原立法爭議，與公民團體的奮力一搏

直到今年3月16日，衛環委員會審議《社福基本法》當天，立法委員范雲還召開記者會，偕同勵馨基金會、婦女救援基金會、芒草心慈善協會與人生百味等社福公民團體，就長期服務家暴受害者或無家可歸者的角度，針對基本法第8條強調「以家庭為中心」等文字，表示更應著重建立「以人為本」的社福體系——看見家庭也不忘個人，避免社安網漏接了無家者、受虐者與受暴者。

若非迫切感受到政院版草案潛在的不利影響，社福公民團體與范雲等執政黨立委，也沒必要大動作牴觸主流意見，為立法增添變數。最後，立委與民團呼籲刪除「以家庭為中心」未果，爭取到增加「以人為本」等用語，來維持平衡。

綱要式的《社福基本法》雖然只是社福政策的「骨幹」，不是「社會安全網本身」；「骨幹」無法直接接住每一個從主流社會落下的弱勢民眾，而需要涉及執行面的各項立法、政策及預算支撐具體的服務，細細編織真正能接住人們的安全網。

儘管如此，骨幹仍然可能主導了如何架構安全網的工程藍圖。

公部門的二分想像，讓無家者安全網留下懸念

以無家者政策為例，近四分之一世紀以來台灣都缺少「無家者人權保障專法」，分別落後南韓十年、日本二十年、美國三十年之遙。

而台灣《社會救助法》對於扶助資格的認定，尤其陷入貧困與缺乏居所的人民，受限於親屬互助的儒教式家庭定義，以及嚴苛的家戶收入審查標準及規範，也對無家者與「無家者預備軍」構成制度性的排除。

前述的法制缺口，攸關無家者的福利身分、貧窮困境的正式承認，與預防無家可歸政策的法源依據，然而《社福基本法》的立法，並沒有直接面對這樣的問題，依舊需要公民社會持續倡議具體的立法改革。

實際上，歷經多年服務家暴受害者或無家可歸者後，社福公民團體的感受是：《社福基本法》基於行政機關對「家庭圖像」、「福利資格審查與遞送方式」的主流想像，某些條文可能使家庭破碎的弱勢民眾，未蒙其利先受其害。

換言之，對家庭暴力、性別暴力或跟蹤騷擾的被害人來說，「家」既然已經變成一個危險的地方，她／他們因受害經驗與恐懼再遭傷害而被迫逃離家中，這些情況在美國的《無家可歸者援助法案》（The McKinney-Vento Homeless Assistance Act）中已經符合「無家可歸者」的定義之一了，政府甚至可以即時性甚至預防性提供（潛在）受害人安居的替代方案，輔以相關支持性服務及資源。

但在台灣社福行政體系中，藉由經年累月對不同福利身分的區隔下，社福官員心中存在著「還有家人≠無家可歸」、「家暴受害者與無家者是不同群體」等二分邏輯，根深蒂固地主導了福利審查與遞送「以家庭為中心」的制度想像。

這樣的想像，讓可能需要幫助的人們難以接近社福服務資源。

舉例來說，這種想像也部分反映在「以家戶為單位」的低收入戶審查，而使大多數的無家者都因缺乏居住地戶籍，或親人擁有財產（但自身無法取用），而被排除資格。對照英國與美國——──在無家者政策領域較先進等國家，居住缺乏者（無家可歸者）只要用社會安全碼就能自行申請政府扶助，及時獲得居住與生活費等幫助。

本法忽略國際公約，使新住民的人權降級？

法律上往往差一個字就差很多，請看看這個「細微差異」：衛福部版本下的社福基本法草案，以「國民」為提供社福政策的對象，而非使用持普世人權價值的「人民」為基礎。最終通過的版本，也仍是「國民」而非「人民」。

長期關心新住民家庭的社福團體，一定能感受到其中的重大差異。許多在台灣結婚生子、離婚後獨力扶養未成年孩子的新住民媽媽，雖然和「國民」一樣努力工作、繳稅，也已經具有申請歸化的資格，但因尚未取得國籍與戶籍，而不具有申請社會救助的身分。

這些奮力生存的弱勢「人民」，努力扶養著年幼的台灣「國民」，卻可能不是《社福基本法》主要所承認的幫助對象。

《社福基本法》第4條指出：「 國家應肯認多元文化，國民無分性別、性傾向、性別認同、年齡、能力、地域、族群、宗教信仰、政治理念、社經地位及其他條件，接受社會福利之機會一律平等。」

且對照《經濟社會文化權利公約》第2條也提及：「......本公約締約國承允保證人人行使本公約所載之各種權利，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等而受歧視。」

第11條更說：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現。」

把公約跟基本法前後對照可以看出，《社福基本法》將《經濟社會文化權利公約》的人權保障對象，從「人人／人民」縮減到「國民」，從前提上就已經形成差別待遇。若沒有進一步的正當理由，不免令人有歧視的想像。

未來，社會安全網真的會張開網接住每一個落下的人，還是徒具骨幹？尤其，有家者隨時可能因為沒被接住，落入到無家者的處境裡，而《社會救助法》有可能大幅修正，讓貧困的新住民單親家庭、家暴受害者及無家可歸者，都能擁有不受歧視的福利資格嗎？

或者，衛福部會繼續以《社福基本法》規定的「家庭」與「國民」等用字為理由，繼續反對賦予前述人士的福利資格？這都有賴公民社會持續不懈地觀察及監督。

【本文作者】

王今暐

台灣芒草心慈善協會倡議專員

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫