境外干預想太多？來看看法國《防免境外干預法》怎麼說？｜國際瞭望

科技進步，國家間的衝突已不再僅限「軍事武裝」之間的物理衝突；我們今日面對的，是綜合各種手段運用的「混合戰」，強調要「在戰爭之前贏得戰爭」。

其中，「境外干預」（ingérence étrangère）一詞，近來也在法國受到重視。

這裡要先弄清「影響」（influence）與「干預」（ingérence）二概念。兩者並非排斥的零和互動，毋寧是同心圓狀的包含關係。

換言之，「影響」的概念較廣，重在說服與吸引他國，以有利自身的方式行事，屬於軟實力（soft power）的範疇；「干預」自然也是影響的一種類型，但相比之下帶有惡意，甚至有隱蔽、秘密的特性，目的是透過不當介入，進而顛覆內國政局穩定、削弱對該國機關的信任、促成大眾對民主體制的懷疑，進而服務於他國的利益。

而法國面臨的境外干預，主要來自俄羅斯與中國兩大獨裁專制國家。早在 2017 年的總統選舉，再到今（2024）年 5 月的法國海外領地新喀里多尼亞（Nouvelle-Calédonie）騷亂，均可見俄羅斯對其政治領域的干預；而中國，法國則擔憂其對經濟領域的大幅介入。

於是，法國國會在一番調查、研究之後，於今年 2 月提出《預防境外干預法》的立法草案；在未獲太多阻力下，最終於 6 月初通過、7 月底由總統公布。

該法著眼「境外干預活動登記」、「演算法監測技術與凍結資產的範圍」、「政府提供國會資訊的義務」與「刑事制裁的加重」等四大面向，期待透過公開透明、新型的偵查手段，還有刑事責任的全面提升，期待防免境外勢力的種種干預。

到底法國境外干預有多嚴重？對臺灣有何啟示？讓我們就該法的背景與內容來說明！

「境外干預」的具體風險，法國逐步重視

2023 年，法國「情資議會代表團」（DPR, délégation parlementaire au renseignement）與國民議會下的「境外勢力干預調查委員會」出具的報告皆顯示，在科技日益進步與地緣政治變遷的「新冷戰」脈絡下，政府、企業與學術界亟需認真面對境外干預（ingérence étrangère）引發的安全問題（以下將概要介紹）。

（註一）

情資議會代表團（DPR, délégation parlementaire au renseignement）為 2007 年 10 月 9 日第 2007-1443 號法律所創設的組織。該代表團組織上，由國會兩院議長分別指派四位國民議會議員與四位參議員所組成，從而同時屬於國民議會與參議院，其中兩院個別負責國安與國防事務常設委員會的主席均為當然成員；功能上，則針對政府在情報工作上的行動與決策進行監督問責，並評估、審議與情報工作的相關政策。工作內容屬於國防機密，成員自負有保密義務。

境外勢力干預調查委員會全名為：「境外勢力（國家、機構、企業、私人）目的在於影響或敗壞法國輿論、領導人與政黨的中介而對政治、經濟與金融進行干預的調查委員會」（La commission d’enquête relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères – États, organisations, entreprises, groupes d’intérêts, personnes privées – visant à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français)，本文於此暫簡稱作「境外勢力調查委員會」。

縱使有部分法律得以因應，調查報告仍指出：法國面對俄羅斯與中國在「政治層面」與「經濟層面」的滲透時，仍顯得相當脆弱，甚至「天真」（naïve）。

（註二）

前述法律如 2018 年 12 月 22 日的《反資訊操縱法》；2021 年 8 月 24 日課與數位存儲服務業者責任的《增進遵循共和國原則法》。事實上，更應再加上歐盟層級的法規範，如 2022 年的《數位服務法》（DSA）與 2023 年 11 月 22 日第 2023/2675 號《保護歐盟及其成員國免受第三國經濟脅迫規則》等。

（一）政治層面的境外干預

這裡的形式包含：散播虛假訊息、帶動特定立場的輿論，或是透過資助、控制內國的政治協力者，以滿足各式政治目的。如前所述，法國主要的威脅來自俄羅斯與中國。

俄羅斯除了被指控干預 2017 年總統選舉（如散佈「馬克宏洩密案」（MacronLeaks）的虛假訊息）與 2024 年歐洲議會選舉外，法國前總理 François FILLON 被任命為俄羅斯國有企業董事的相關爭議，也被視為是普丁政權試圖網羅法國高級政治精英的表現。

（註三）

如法國媒體 TF1 便披露，歐洲議會選舉前夕明明禁止宣傳選舉訊息，仍偵測到數十則轉發相同網址的 X 貼文，該網址內容援引「占星術」，聲稱歐洲各國的極右派很有可能贏得此次大選，並得令歐洲不再依賴美國意見下前進；也有虛假帳戶鼓吹應投票支持極右派國民議會，以避免馬克宏將法國帶向對俄羅斯戰爭的未來。Cf. SIDERIS (F.), Élections européennes : avec la période de réserve, la crainte d'une ingérence russe, TF1, 08.06.2024

此外，法國極右派政黨「國民陣線」（RN, Rassemblement nationale）更被指控與俄羅斯政府過從甚密：該黨歐洲議會議員 Thierry MARIANI 與 Philippe OLIVIER （Marine LE PEN 的姐夫）均便被調查報告指控，與俄羅斯寡頭 Konstantin MALOFEEV 交情匪淺。

而國民陣線的前主席 Marine LE PEN 更被指控，知悉其政黨接受俄羅斯銀行資助，以進行政治活動一事。

中國則被上述兩則調查報告披露，透過環球新聞網、新華社或中國國際廣播電台，又或僱用網路評論員在社群平台（如 TikTok）傳播有利中國共產黨的論述、影響輿論，同時淡化中國存在的各種問題，甚至線上攻擊那些「批評中國」的人士。

調查報告更指出，某些公職人員卸任後，即擔任華為法國分公司董事，如法國前經濟、財政、工業與數位主權部長 Jean-Louis BORLOO 與接任其職位的前國民議會議員 Jean-Marie LE GUEN 。

除高階文官與中國關係曖昧不清外，民意代表也是爭議連連。像是被法國《世界報》稱之「中國在國民議會的影響中介」（relais d’influence de la Chine à l’Assemblée nationale）的前國民議會議員，同時也是法國國民議會友中小組（groupe d’amitié France-Chine）前主席的 Buon TAN（陳文雄）。

TAN 被指控私下擔任數個由中國共產黨控制的協會職務，如自 2008 年以來，其積極參與「中华海外联谊会」、2012 年與 2019 年兩次被任命為直屬於廣東省政協「广东公共外交协会」的會長，更曾於 2013 年被列席於中國的「全國政協會議」。

2022 年，他也在法國國民議會譴責中國，不該對維吾爾人發動種族滅絕的決議中，成為唯一投下反對票的國民議會議員。

除了散播輿論、資助政黨或尋求協力者共同介入政治外，中國令法國政府擔憂的，其實更 是經濟層面的干預。

（二）經濟層面的境外干預

這可能包含：發動技術掠奪或讓經濟間諜滲透，如假意捐助學術研究，卻暗自竊取法國的技術與智慧財產權。

在這環節，最受矚目的便是華為公司。與中國官方關係密切的華為公司，早被法國情資部門視為潛在的經濟間諜，並透過 2019 年的法律，嚴格限制華為參與法國 5G 網路技術的佈建。

（註四）

有關該法律，可參：LOI n° 2019-810 du 1er août 2019 visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles. 法國憲法委員會也於 2021 年的 QPC 判決宣告該法律合憲，參見：CC, Décision n° 2020-882 QPC du 5 février 2021, Société Bouygues télécom et autre.

中資企業 CASIL 對鄰近法國空中巴士總部的 Toulouse 機場投資計畫，也引發法國政府對相關潛在經濟間諜的關切。

該報告還指出，中國政府在法國設立「孔子學院」（L’Institut Confucius），除了試圖推廣有利中國的意識形態與政治觀點，更有不當的企圖。如於 2009 年，中國在里昂三大設立孔子學院，但到了 2013 年，即因其負責人試圖干預里昂三大的課程設計與內容規劃而遭關閉。

面對種種干迫在眉睫，如何「用法律」防衛境外勢力的不當干預，便成為法國政府與國會的當務之急。

《防免境外干預法》來了！

本法在審議過程中，並未受到過多阻撓，只有部分極左派（尤其是法國不屈黨，LFI）議員擔憂「演算法監測技術」的擴張使用，可能對人民權利產生侵害，才投下反對票。

該法案主要參考美國的《外國代理人登記法》（FARA, Foreign Agents Registration Act）與英國於去年甫通過的《國安法》（National Security Act），並著重四個要點：境外干預活動登記制、演算法監測技術與凍結資產的範圍擴張、政府對國會的資訊公開義務，與刑事制裁的提高，就讓我們個別來看看。

（一）境外干預活動如何登記？

依本法規定，登記事務將交由獨立機關（AAI）──「公共生活透明高級管理局」（HATVP, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique）架設透明公開的「境外影響活動數位登記簿」（un registre numérique des activités d'influence étrangère）。

其次，所謂「境外」干預，即來自本法所定的「外國代理人」（mandant étranger），排除外國駐法國的外交官與外交、領事人員並不包含在內，而是指：

1. 境外（排除歐盟成員國）勢力。
2. 受境外勢力直接、間接控制或受其資助超過資本額半數的法人、
3. 境外（排除歐盟成員國）政黨與政治團體，與受上開「外國代理人」所請求、指導或控制，旨在影響公共決策（尤其立法或行政命令訂頒過程）、引領政策方向（包含法國的歐洲與外交政策）相關的自然人或法人。

無論國籍，代理人均應針對以下活動，在 15 日內向 HATVP 申報：

1. 與選民或公共決策者（如：全國性或歐洲層級選舉候選人、政黨領導人、政府部會首長、部會首長或總統顧問、國會議員、地方層級（大區或省級）行政官員、居住人口超過 20 000 人市鎮（commune）的市長，與卸任後五年內的前總統或前部會首長）交流接觸。
2. 進行相關資訊傳播行為。
3. 募集資金，或提供資金而不要求回報等行為。

接著，代理人還要提供下列資訊，並定期更新：

1. 自身身分資訊。
2. 其所服務的外國單位名稱與地址。
3. 與該外國單位間的協議性質或關係。
4. 為從事前述活動所聘僱的員工人數；必要時，得要求提出前一年度因該等活動所獲之營業收入數據。
5. 已進行的具體行為：接觸對象、影響的公共決策或相關支出等。

若代理人是自然人，且拒絕向 HATVP 申報、提供相關資訊的話，將面臨 3 年以下有期徒刑，並得併科 45000 歐元的罰金；如為法人，罰金將上看 225000 歐元，未來也將被禁止接受任何政府資助。

附帶一提，該法也同時要求智庫（think tanks）與研究機構應向 HATVP 申報其境外（歐盟之外）金流。此外，HATVP 也強化了對前任政府官員的管制；運用旋轉門條款，監督該等文官轉職於私部門的風險（利益迴避與境外影響等），更把監管期間提高至 5 年。

（二）開放演算法監測，並擴張資產凍結手段

本法同時「試驗性地」（« à titre expérimental »）允許情資機關於 2028 年 6 月 30 日前，將原本僅得用於監測「恐怖主義威脅」的演算法技術，擴張至境外干預或涉及國防威脅（如網路攻擊）。

政府應針對演算法監測的範圍擴大，實施政策影響評估，並出具期中與期末報告。

除此之外，原本針對恐怖主義威脅的凍結資產程序，也被擴及用於境外勢力干預的場合。

該法結合《貨幣與金融法典》（Code monétaire et financier）新增規定表示，如果有人在外國勢力的要求下，或為了外國勢力的利益，透過傳遞假消息等方式損害法國的安全、基礎設施運作，或影響政府正常運行，那麼他們在法國的資金和資源可能會被凍結。

（三）提供國會資訊的義務

該法明文，政府應於 2025 年 7 月 31 日之前，並於之後每兩年提出國安威脅專案報告；國會並得針對報告內容進行辯論。

（四）加重刑事制裁

該法明文，如因境外勢力或境外實體的利益，或受其控制，因而侵害財產或人身自由，則該加害行為得加重處罰；且該法同時授權偵查機關，得於此類案件中使用特殊偵查技術（如監聽）。

我們對境外干預有意識了嗎？

於前述「境外勢力干預調查委員會」出具的調查報告中，其實可以看到：本法提案領銜人之一的國民議會議員 LE GRIP 與歐洲議會「反境外勢力干預特別委員會」主席 Raphaël GLUCKSMANN，特別對台灣經驗感興趣。

這是因為，台灣被認為是世界上受虛假訊息與各種網路攻擊最嚴重的國家之一，而這些攻擊的主要來源便是中國；報告同時指出，由前數位發展部部長唐鳳帶領台灣面對中國「資訊戰」的經驗，著重於政府與人民間「公開透明」與透過「公私協力」盡可能廣納社會中每一份子共同抵抗境外勢力干預的經驗，非常值得參考。

相對而言，我國是否也得自前述法國新法（其實也是諸多西方民主國家的立法趨勢），獲得若干啟發？如引進新型刑事偵查技術？先設定公開透明的申報義務，暫時取代難以達到共識的直接處罰規定，並規範政務官卸任後的從業選擇等？

不可諱言，該法立法之際，恰逢法國政治動盪，從而該國的憲法委員會尚未有機會從實質審查──無論規定是否破壞權力分立，又或是否違反人權規定，甚至該法實踐後有何實際狀況，這都未竟可知。

無論如何，台灣大眾首需是保衛社群的決心，才能有進一步的共識，了解境外干預的模式，從而設計能夠保護家園的相應規定。

【本文作者】

陳冠仁

國立政治大學法研所公法組、法國里昂第二大學交換。喜歡跑趴勝過法律，覺得法國公法浪漫又混亂。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫