國會改革系列：「藐視國會」修法為何起爭議？大法官又會怎麼看？｜政治熱議

（顯圖來自：司法院網站）

就在今（2024）年五月底，爭議已久的國會改革法案三讀通過，其中有關「藐視國會」的相關規定，已經被點出有諸多侵害私人權利的疑慮，但是從憲政民主的歷史發展來看，這項制度從來都是議會與王權／行政部門之間的權力競逐。

因此，本文將分析，這次修法到底會如何變動台灣「行政與立法」之間互動？特別是當「藐視國會」碰上「行政特權」，這次修法是否確實符合憲法針對權力分立所設計的相關框架？

國會介入的兩道限制：機關的「獨立職權」與「行政特權」

這次修法主要是強化立法院的「調查權」、「質詢權」與「邀請到會備詢權」三項權力，並中植入了藐視國會的處罰機制。

讓我們依序看看憲法提供了什麼樣的指引。

「國會調查權」的部分，幾號大法官解釋（第 325、585、729 號）固然肯認立法院有權調閱文件、要求陳述證言，並以罰鍰作為強制手段。

但另方面，大法官也明示了兩大行使限制。

第一類是不可對「憲法保障『應獨立行使』的機關職權」下手，譬如偵查中、審判中的卷證，乃至獨立機關的待審資料等，這些都不是立法院可以調查的對象，必須明文排除在調查範圍之外。

第二類是「行政特權」，這是一種賦予行政首長有權不公開特定資訊（如可能影響部門運作）的決定權限。類型包括國安、國防、外交等機密事項；政策形成過程的內部討論資訊等內容。

而特定事項是否屬於行政特權，難免會有爭議。但這時大法官也說：不該動用強制力，而應先循合理途徑「協商」解決；真的不行，應由法律明定程序，交由司法機關決斷。

而在「質詢權」的部分，憲法固然規定立委有權質詢行政院院長，以及各部會首長，但既然行政首長依其前述得以主張「行政特權」，那麼在接受質詢時，只要涉及可能影響部門有效運作的資訊，行政院院長與部會首長就有機會同樣主張行政特權，拒絕提供相關資訊。

最後，有關「邀請到會備詢權」方面，大法官曾指出，立院委員會雖能邀請政府人員備詢，而多數政府人員有義務應邀出席，但這項出席義務不適用於「依法獨立行使職權，不受外部干涉之人員」（像是檢察官或獨立機關委員等）。

另一方面，大法官也同樣指出「詢問內容若涉及重要國防機密事項者，則免予答覆」。這也是呼應前述行政特權的概念，讓政府人員可以在受邀備詢下拒絕回答某些內容。

修法體檢：「質詢」、「聽證」疑慮較多；「調查」問題較小

綜合前面整理，這次修法的觀察重點有二，第一是相關修法，有沒有考量機關的「獨立職權」與「行政特權」；第二，相關處罰規定有沒有避開前述範疇，並依照大法官的期待，運用既有憲法機制來協商，或讓法院有機會解決爭議。

以下就相關程序，分開來談。

（一）質詢部分

這邊可以參考修法後的《立院職權行使法》第 25 條。其修法後的規範對象是「拒絕答復、提供資料、隱匿資訊、虛偽答復或有其他藐視國會之行為」。但在行使範圍的限制上，它只排除了「國防、外交明顯立即之危害或依法應秘密之事項」。

這至少引發了兩個問題：

第一，是條文沒有明文排除偵查中／審判中卷證這類涉及「獨立職權」的資訊，以及「行政特權」的其他範疇（譬如政策形成過程的內部資訊）；至於前述新條文所稱的「依法應秘密之事項」範圍到哪，也並不清楚。

第二，縱使是國防外交機密事項，受質詢官員能不能拒絕回應，還要經過主席的同意。

於是，政府人員就算是擁有獨立職權或行政特權，一旦在質詢時拒答、拒給資料，將可能面對罰鍰、彈劾／懲戒等處罰，甚至可能在立委認為涉及「虛偽答覆」時揹負刑責──這樣不就讓形同架空大法官保留給行政權的運作空間，進而衍生違憲疑慮？

（二）邀請到會聽證部分

此時可參考修法後《立院職權行使法》第 59-1、59-5 條。未來不僅出於調查，國會還可以在彈劾、人事同意權等需求下舉辦聽證。至於此處的藐視國會，包括「無正當理由缺席、拒絕表達意見、拒絕證言、拒絕提供資料及虛偽陳述者」等行為。

行使範圍的限制，則同樣僅有國安、國防、外交機密事項與法定秘密事項。一樣沒有明確排除偵查中／審判中卷證這類涉及「獨立職權」的資訊，或其他範疇的行政特權內容。

雖然聽證權是新的立法設計，但由於修法理由表示，其憲法依據是來自「到會備詢」，那麼相關釋字衍生的要求，就能同樣適用。

首先，新法並未排除那些「依法獨立行使職權，而無出席義務」的政府人員。導致這些人一旦拒絕缺席時，是否屬「無正當理由」就留下了解讀空間。

於是，在排除規定不夠明確的前提下，聽證權衍生的罰鍰、彈劾／懲戒與刑罰等強制手段，就可能施加在本應受到獨立職權或行政特權保障的政府官員身上，產生相當的違憲疑慮。

（三）調查權部分

這邊可以看看修法後《立院職權行使法》第 45、46-2、48 條，其要求政府人員提供證言或資料時，不可「拒絕、拖延或隱匿不提供」。

這部分來說，憲法疑慮是最小的。這是因修法後的第 46-2 條規定，明確在職權行使上排除了「獨立職權」與「行政特權」，但對於法定秘密是否能予以排除，仍留下空白沒有詳細規定（註）。

借鏡美國：行政、立法、司法三權間的動態制衡

由於美國同樣以刑責等強制力來處理國會藐視問題，透過比較視野，能協助我們想像國會與行政部門之間比較理想的權力分立與制衡關係。

讓我們從近期的一個案例說起。在 2009 年，隸屬在司法部底下的「菸酒槍炮及爆裂物管理局」再次啟動了「玩命關頭行動」（Operation Fast and Furious），想要透過這個計畫追蹤在墨西哥邊境的非法槍枝流向，但卻失去對諸多槍枝的掌握，最後甚至導致一名美國的邊境巡邏隊員是被這些私槍殺害。

面對廣泛質疑，美國眾議院的「監督與政府改革委員會」在 2011 年展開調查，要求司法部提供相關內部文件，但由於總統歐巴馬主張部分文件屬於「行政特權」範疇，司法部並未完全配合。

而國會當然不會善罷甘休，於是在 2012 年，眾議院決議司法部長 Eric Holder 拒絕提交文件的行為構成刑事藐視國會（criminal contempt of Congress），並將案件提交給檢察官。然而在收到決議後，司法部決定不予起訴，理由正是這些文件受到行政特權的保護。

那麼眾議院究竟要怎麼樣，才能取得他們想要的文件呢？事實上，他們在決議構成刑事藐視的同時，也做成了一項構成民事藐視（civil contempt）的決議。

在獲悉司法部不起訴後，眾議院就依先前決議提起民事訴訟，請求法院命司法部提出文件。

在這之後，這個案件纏訟多年，一直要到 2019 年兩造達成和解後，爭議才終於落幕。

透過這個案例，我們可以觀察到三件事：第一，美國的藐視國會相關機制，是作為國會要獲取資訊時可以動用的一項工具。因此在美國法下，刑事藐視處罰的對象，是在行使調查權的脈絡下「拒絕依據有效的國會傳票提供文件或證詞」的行為。

也因為這是一項刑罰手段，在國會將藐視決議提交給檢察官後，是由檢察機關決定是否起訴。而截至 2023 年 6 月為止，司法部針對眾議院提交的 10 件藐視國會決議中，只起訴了其中 2 件。

這連結到第二點觀察：檢方拒絕起訴，其理由往往正是基於對「行政特權」的尊重。美國司法部向來的立場是，刑事藐視規定無法適用在受行政特權保護的政府官員身上，理由正是「權力分立與制衡」。

因為如果不設定這樣的憲法界線，總統將面臨「導致下屬揹負刑責」跟「放棄憲法所保障的行政特權」的兩難抉擇，嚴重阻礙總統履行其憲法職責的能力。

那麼該如何衡平國會取得資訊的需求呢？這就來到第三點觀察：法院的介入。在 1970 年代的水門案後，美國國會益發轉向透過法院民事訴訟來落實其訴求，由法院來權衡一項政府持有的資訊究竟該提供給國會，還是落歸「行政特權」。

換句話說，針對藐視國會引發的憲政爭議，我們在美國的脈絡下可以看見一個三權分立的動態制衡關係。在訴訟過程中，由行政、立法、司法三權共同尋求合乎憲法權力分立精神的爭端解決方案。

三讀通過了，接下來會發生什麼事？

行政部門的下一步會怎麼走？首先，即可能依《憲法增修條文》規定，行政院可以經總統核可，在接獲送達新法三讀後，十日內移請立法院覆議，決定是否維持原決議。

然而，決議維持原案的門檻，是全體立法委員的二分之一，依照現在的國會政黨結構，維持原案是非常容易發生的狀況。但即使覆議失敗，由於立院少數黨掌握的立委席次超過四分之一，仍可透過憲法訴訟程序，聲請釋憲挑戰本次修法的合憲性。

此外，也可同時聲請「暫時處分」，請求大法官在做出憲法裁判之前，先暫停適用相關修法條文。

因此，即使立院順利三讀通過，但考量到修法過程中的程序瑕疵，以及相關條文的實體爭議，最後仍須由憲法法庭綜合考量，是否要宣判前述爭議違憲，命那些修法規定無效。

本文認為，由於這次「藐視國會」的制度設計，在許多面向上未能適當衡平行政機關的「獨立職權」與「行政特權」，在未來的大法官攻防中，將可能很難通過憲法權力分立的檢驗。

註：相關規定，還有刑法第 141-1 條「藐視國會罪」待二讀通過。本條處理的是積極的「虛偽陳述」，不是消極「拒答、拒給」的藐視國會行為；有關這條規定得的相關瑕疵，已有很多人做過分析，這裡不再重複，但必須提醒大法官在司法院釋字第 585 號裡面曾經提到，如果有涉及虛偽陳述的問題，其實有機會依照現行刑法偽證罪、使公務員登載不實罪等既有規定來究責。在現行法有規定應對下，是否有另定藐視國會罪的必要，可能也要打上一個問號。

【本文作者】

賴又豪

宜蘭人，台大、哈佛法學碩士，目前在華府的喬治華盛頓大學唸博士班，兼作智庫研究員。待過司法機關、律師事務所，但自我認同是公民社會的行動者，希望一切的研究與實踐都能與公共事務有關。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫