港人庇護如何更好？以南韓脫北者政策為鑑

我國在難民審核與收容政策上，經常以「國家安全」為理由，嚴格限制尋求庇護者的入境，但這樣的做法是否唯一可行？南韓在處理脫北者問題上採取了截然不同的策略，值得探討。

早在 1992 年，南韓便加入《聯合國難民公約》，成為東亞區第一個簽約國，並在 2011 年通過《難民法》，並於隔年正式實施，使其成為亞洲唯一一個擁有難民專法的國家。然而南韓的難民接受度並不高，每年僅少數難民獲准入境，原因包括資源有限和安全考量等。

不過，在這樣的前提下，該國針對脫北者的政策卻截然不同。南韓政府視脫北者為「大韓民國國民」，並將其歸類為「回到祖國的懷抱」，因此他們不受《難民法》管轄，而適用另一套的公民身分確認程序。

這樣的作法有什麼值得跟來臺港人的政策做比較呢？讓我們繼續看下去！

什麼是脫北者？

脫北者通常指因政治或經濟因素，以非法方式跨越邊境，從北韓進入南韓的移民，甚至可指所有採取非法手段入境他國的北韓人，包含所有可取得合法居留或政治庇護的國家。

由於特殊的認同，相較其他移民，脫北者通常被視為移民和南韓自己人之間的一群人。

而南韓政府針對脫北者的安置政策，主要依據《脫北者保護及安置扶助法》，此法自 1997 年施行，明確規範脫北者的接納與安置程序。該法將脫北者明確定義為北韓居民中，未取得其他國家國籍且原本居住於北韓地區的個人。

由於二戰後，南北韓各自認為自己才是朝鮮半島上的唯一合法政府，例如南韓憲法中即表示「大韓民國的國家領土包括整個韓國半島及其鄰近島嶼」，主張其主權擴及整個半島，即使是北韓出生者仍視為南韓公民。這也讓脫北者到達南韓後，可獲得經濟、醫療、就業及教育等支援，以便順利融入社會。

自 1998 年起，金大中執政下的南韓政府推動「陽光政策」，強調與北韓人民之間的「手足之情」，並視接收脫北者為兩韓統一之步驟之一。這項政策不僅傳達人道關懷，也在一定程度上促進了兩韓之間的和解氛圍。

然而，這些努力仍無法減少北韓政府對南韓的敵意，也無法改變兩韓間本質上和政治軍事系統上的對立，因此國家安全仍是南韓不可輕忽的國家政策方向。

脫北者入境如何審查？

前述《脫北者保護及安置扶助法》，為脫北者的審查與安置提供了完整流程。根據此法規定，南韓幾乎接收所有脫北者，唯罪犯、國家安全威脅者或濫用庇護者等人除外。

在歷史的脈絡與憲法的明文之下，儘管南韓把北韓看成自己的「失土」，對脫北者態度近似「歡迎回家」般友善，但在國安考量之下仍有嚴謹的審查機制。依照相關規定，審查流程包括四大步驟：

一、保護申請

脫北者可向南韓駐外代表機關或其他任一行政機關提出申請。收到申請後，南韓駐外領事館便會即時提供臨時保護，並通報國家情報院和統一部。

二、個案審查

統一部在收到通報後 30 日內會進行審查。此時，統一部會組織「脫北者對策協議會」，審議脫北者的保護與安置，並就國家安全的角度，進行高規格的身份審查。

所謂「威脅國家安全」者，包含下列四種情況：

1. 犯內亂外患、叛亂、通敵等罪者。
2. 在北韓黨政機關積極活動者。
3. 北韓最高領導人之配偶或其親族。
4. 持有和國家安全密切之科學情報或其他重要資料者。

若申請者有「威脅國家安全」的疑慮，會先交由國家情報院院長決定申請人是否得享有保護資格，再將決定轉交給統一部部長，做出最後處分。

三、身份與保護

為了幫助脫北者，能在短時間完成安置、好好生活，統一部原則會提供北韓難民定居第1年的經濟支援，並在前5年提供住房。同時，北韓難民在第一年時，就會收到南韓的身份證，擁有大韓民國公民的權利。 四、異議申請

若申請遭拒，脫北者可在 90 天內提出異議，統一部需於 60 日內回應，否則將視為接受。

【圖示：脫北者尋求庇護程序】

如何安置脫北者？

根據南韓統一部的資料，脫北者在入境後會先接受調查與臨時保護，由國家調查機構進行面談，確認其背景與入境動機。確認身份後，他們會隨即被轉移至「Hana院」，也稱為「脫北者安置支援中心」，這是一個隸屬於統一部的再教育機構，為脫北者提供為期 12 週的社會適應課程，協助其融入南韓社會。

前述課程涵蓋語言、文化、法律與社會習俗的基礎知識，並包括性別平等、法治和人權等公民教育課程。此外，Hana 院還提供生活指導與基本職業訓練，幫助脫北者獲取在南韓生存所需的職業技能。

這個中心的設立旨在減少脫北者在新環境中可能面臨的經濟與心理壓力，幫助他們克服文化差異帶來的挑戰。根據洛杉磯記者芭芭拉·德米克（Barbara Demick）的描述，Hana 院類似於「中途之家」與「職業技術學校」的結合，專注於提供適應南韓社會的支持與訓練。

2005 年後，隨著脫北者人數增加，南韓政府在財政負擔和社會壓力下逐漸將政策從「保護」轉向「培力」。新的政策更加注重實用性，對脫北者在安置、居住、就業和教育方面提供有針對性的輔助，鼓勵脫北者更快適應南韓的生活，以便他們能夠自立。

脱北者入南韓後的挑戰

南韓的脫北者面臨經濟、文化適應、社會孤立和歧視等多重挑戰。

首先，在經濟層面，脫北者的失業率約達 30-40%，即便找到工作，通常也是臨時性、高勞動力需求的職位，如服務業或危險工種（即「3D工作」：骯髒、困難、危險的職業），且工資僅為南韓一般居民的一半左右，難以實現他們當初來南韓謀求更好生活的初衷，進而加劇經濟壓力。

此外，語言與文化的適應也構成巨大挑戰。儘管南北韓人民雖然地緣相近，但因長期分隔，語言和用詞有很大差異。根據南韓國立國語院的報告，脫北者適應南韓語言至少需要一年時間，而年輕脫北者甚至在學校中因口音和用詞不同，遭到南韓學生排擠，常只能選擇進入專門為脫北者設立的學校，過著隔離於南韓人群的生活。

另外，脫北者過去在社會主義思想與共產主義經濟的社會中生活，什麼都是「被分配」好的，因此來到資本主義掛帥，以民主機制運作的南韓生活，雖然進步而發展快速，但不僅一切都要「自己爭取」、還要接受競爭，衝擊可想而知。

研究顯示，脫北者普遍對外界缺乏信任，這表現在低度的社會參與與人際關係上，導致他們融入南韓社會的難度增加 。最後，歧視問題也不可忽視，脫北者在學校中也經常遭受不友善對待。曾有脫北者的兒子在校被老師謾罵為「乞討者」，讓其全家感到絕望，最終選擇離開南韓前往美國尋求新的生活 。

而這樣失望而遠走高飛的故事並非單一，即便南韓政府對脫北者提供安置和支援，社會中然存在許多歧視，仍使更多原本有能力、想法及憧憬的脫北者，掉到貧窮與絕望的社會底層，只好選擇再度離開。

與臺灣作法的比較

臺灣與南韓的庇護政策，在歷史背景、國際關係與實施細節上有些許差異。

南韓以「回到祖國懷抱」為政策發想，並早於 1997 年制定了《脫北者保護及安置扶助法》，對脫北者的審查與安置程序清晰透明。相對而言，我國則是在挺港、捍衛民主之思考下，但也因未有難民法，僅以「香港人道援助關懷行動專案」援助港人，庇護流程的透明度較低。

具體來說，南韓的脫北者審查有明確的時間標準，通常在 30 天內進行審議，且申請者可以在各階段提出異議，保障審查的公平性。然而，臺灣的審查過程無明確時間限制，有的流程走了8、9 個月、有的等了1年多，最後仍拿不到專案身份，只好再重新申請，更要面對難以撼動的救濟機制。

種種拖延，都使來臺尋求庇護的人，易對未來和未知感到焦慮，缺乏人道精神的考量。

對於難民而言，離開自己原本的家鄉、進入新的環境，其不安與恐懼並非輕易能夠想像，多一天的不安定、多一天的等待，就是多一天的精神折磨和辛苦。因此提供庇護的國家如何在最短的時間內協助難民取得安定的生活，並且能在快速又清楚的狀態下使其了解能獲得的資源在哪裡、有哪些是重要的，是為重要。換言之，「盡快處理」絕對是人道救援的基本標準之一。

在收容階段，南韓提供脫北者完整的社會融入、語言培訓、住所和心理支持。反觀臺灣，港人雖能獲得入境與身份上的協助，但後續的生活適應只能依靠民間團體。這顯示臺灣對港人的「安置」系統仍有改進空間。

再來，審查標準的不透明性也影響港人的庇護申請。南韓由統一部主導審查，而臺灣的審查結果決策者不明，使得港人難以理解審查標準，也難以得到適當的支援。

不論是歐盟或是聯合國，對於難民認定都以難民之「是否有充分理由的畏懼」以及回國的「真實風險」為重要的認定指標。

在我國港人尋求庇護的案例中，受訪者也多少提及其他手足「明明經歷的事情一樣，但是他仍沒有拿到專案身份」等經驗。例如一封警察的簡訊、一張警察進門調查的照片、警察口頭威脅他的記憶，是否有足夠的「證據力」證明其遭受政治迫害，是否有充分畏懼的理由，都是由面試官主觀裁決，標準無可量計、難以確認。

最後，即使難民身份的認定需依靠機關的專業認定，但認定程序仍應依法有據。事實上聯合國以及歐盟都訂有清楚機制，以確保難民進入新的國家時不會被「二度傷害」、有足夠的權利保障，包含口譯的協助以保證其充分溝通之能力、訴訟代理人之扶助、足夠的時間溝通，甚至應有使人舒適、放鬆之面談設施與場合，以符合人道與公平原則。

從港人訪問中可知，移民署審查之際，會有一群穿西裝的官員坐在面前。「他們就坐在高起來的檯上圍著我問問題，又沒有我的專管陪我，只有我坐在那邊一題題回答，不知道他們會怎麼看我。壓力很大，我全身大汗，很像是等待閻羅王要給我生死籤。」

這樣的做法，顯示物理空間和時間設定上，有改善調整之空間，也更需要清楚的規範且符合人權的規範，以確保未來尋求庇護人能在自由、安全的環境下表達其所經歷，接受詢問。

漫漫回家路，誰能指引？

南韓在接收脫北者的政策中，國家安全因素扮演了重要角色。南韓法律明確規範，若脫北者具備如內亂、叛亂、通敵等背景，或積極參與北韓政治活動、屬於領導人親屬，則會被拒絕入境。此類案件通常由第三方國安機構介入調查，確保審查不受既定成見影響。此外，脫北者若被拒絕入境，仍有提出異議的權利，這種設計避免了權利被無端剝奪的情況。

相比之下，臺灣的港人庇護制度在國安考量下顯得不夠透明。申請流程不僅缺乏清晰的時間表，審查過程若遇「不確定」因素便可能延遲批准，申請人更沒有提出異議的管道。這種方式在法治國家顯得欠缺妥當，特別是難民應該受到的基本人道關懷在此有所欠缺。

回顧臺灣的政策，當初面對來臺港人曾展現人道援助的承諾，爾後卻因國安考量導致制度進展緩慢、缺乏保障。相比南韓嚴格審查然而一旦通過，隨即提供後續完整的權利與安置的做法，臺灣庇護政策的欠缺進一步彰顯。國安考量之下，我國庇護制度仍前不見門後不著路。沒有清楚的制度，政府只開了一道隱形的門，好像給了希望，卻不安定、也沒有保障。

縱任何外來者要對抗的歧視和社會排擠都似乎很難避免。但至少南韓有明確的行政程序、也有後續的安置資源。臺灣應以南韓的經驗為鑒，建立完善的難民審查和安置機制，在保護國家安全的同時，也應考量尋求庇護者的基本權利，給予他們真正安身立命的機會，別讓他們繼續無限等待、無所適從，繼續消耗身心和財務上的力氣。

【本文作者】

黃尚卿 Annie

臺灣 NGO 工作者，曾就讀於美國加州大學聖地牙哥分校國際關係學院（現稱GPS)、政治大學法學院碩士。長期關注區域人權議題以及香港議題。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫