為何《國民法官法》表決三天才通過？談立法院立修法程序｜吳學展

為何《國民法官法》表決三天才通過？談立法院立修法程序｜吳學展

今年 7 月 22 日，立法院三讀通過《國民法官法》；三讀前三天裡總共表決了 346 次。這件事引起不少疑問，明明《國民法官法》最後的版本條文共 113 條，那為什麼表決這麼多次？

在解釋這個數學題目之前，必須先對立法院立（修）法流程有點了解，本文將依以下三個部分分別介紹：

1. 立法院在開什麼會？
2. 實質審議法案主要發生在哪些階段？
3. 表決大戰是如何進行的？

立法院裡會議基本分兩種：大的院會，小的委員會

立法院最主要的工作就是一直開會、討論、開會、討論、開會、討論、表決、表決、表決，直到做出最終的「成品」。在立（修）法的工程中，這個成品就是三讀通過的法律條文。

立法院平常開的會議，基本分成兩種：院會和委員會。

「院會」是由全體113位立法委員組成，負責代表立法院做出正式的決定。「委員會」則是將全體立委分組，分門別類地審查各領域的議案。我們常聽到的「一讀、二讀、三讀」，都是發生在院會。院會透過「一讀」，將五花八門的法案交付給個別委員會審議，而「一讀」通常只是程序性地處理。

委員會審查完畢後，會將審查的結論提報給院會，這個結論可能部分有共識、部分沒有共識，再看院會要如何做出最終決定。

由此可以看出院會和委員會的基本關係，院會才是「大」的，委員會只是「小」的。

有一句話叫做「委員會專業化、院會政黨化」，也就是法案盡量交給委員會擁有相關專業的委員，在裡面完成大部分的審查，至於高度（政治）爭議的部分，再交到院會上，以政黨為角色去處理——畢竟民主政治的核心精神之一本來就是政黨政治。

在立法院內，迴避不了政黨的存在

在立法院的議事程序中，除了院會和委員會，還有稱為「黨團協商」的會議。

在立（修）法的流程中，如有議案因為爭議太大陷入膠著，則院長或各黨團經向院長請求，都有機會進行黨團協商。而法案的黨團協商發生的時間點是「委員會審完法案後、院會處理法案前」，黨團協商室就在議場那棟建築物的三樓。

黨團協商可視為一種院會的「會前會」——以各黨團（政黨）為角色，派出「黨團幹部（黨鞭）」出席，代表自家黨團與其他黨團和行政機關進行討論。

總之，法案實際被討論和決定的程序，依序主要發生在這三個階段：委員會審查、黨團協商、院會處理。

本次審查的第一階段結論：委員會審查報告

立法院在審議重大法案時，行政機關通常都會提出自己的版本，當作審議的主要基礎。這次《國民法官法》則是由司法院和行政院提出，送交立法院審查。當然也會有各黨團、各個立委自己提出的版本一起審。

在院會的一讀程序中，便將《國民參與刑事審判法》（《國民法官法》草案階段名稱）交給司法法制委員會【註1】。

在委員會的階段，如果是重大法案，通常不太可能取得完全的共識。因此，以立（修）法來說，委員會的審查結論就會是：「第A條照OO版本通過，第B條照XX版本通過，第N條保留送院會處理。」

以這次《國民法官法》來說，司法法制委員會的審查報告部分內容如下：

• 第一條，照司法院、行政院提案通過。
• 第二條，保留，送院會處理。
• 第三條，保留，送院會處理。
• 第十三條，除第十一款予以刪除，並將第十二款遞移為第十一款外，餘照委員周春米等 19 人提案通過。
• 司法院、行政院提案第五十四條、第五十五條、第五十九條，均不予採納。

由此可以看出，即使經過委員會審查的階段，仍有許多條文需待後續討論並取得共識，包括法案名稱從《國民參與刑事審判法》改為《國民法官法》，也是在後來院會二讀程序才確認。

本次審查的第二階段結論：黨團協商結論

如前述，法案送出委員會後，在進到二讀的院會處理之前，得先由立法院長召開黨團協商，把各黨團的黨鞭，和該黨團在該法案的主要負責人——例如這次民進黨的代表是立委周春米——找來協商，嘗試找出多一些共識。

在黨團協商會議上，會針對委員會「有共識」的部分，再次確認是否要按照委員會的結論通過。即使是委員會有共識的條文，也可能在黨團協商階段被修正或翻盤。

針對委員會無共識的部分，如這次《國民法官法》第44條，在委員會審查報告是寫「保留，送院會處理」，但在黨團協商會議上，這一條變成「照各提案條文內容通過」，就是從委員會審查到黨團協商階段所取得的進展。也因此後來院會表決時，這條就不需要表決了。

圖：2020.7.20立法院黨團協商結論

本次審查的第三階段結論：院會二讀的表決結果

經委員會審查和黨團協商，仍有無法取得共識的條文，就必須進到院會進行二讀，也就是數人頭的表決大戰。

這次《國民法官法》在院會的正式程序是「併案處理」相關的議案，包括四個版本：

1. 司法院與行政院提案
2. 民進黨委員周春米提案
3. 國民黨團提案
4. 民眾黨團提案

實際開始表決時，仍會以其中一個版本為基礎（更正確來說，是經過黨團協商後的那個版本），從法案名稱到每一個未有共識的條文，一條一條表決。而且，每一個條文可能表決兩次以上。

此處可以試著想像，在最終三讀通過的內容中，「第1條」的格子裡只會有最終內容的版本，但在做出最後決定前，各黨團都有自己的立場、條文版本（修正動議），因此針對「第1條」，就要把各黨團提出的版本（修正動議）都表決一次。例如在這次表決，從法案名稱、第1、第2、第3、第5條，都表決了四次（即四個黨團的版本）才完成。

另一個還要注意的是「表決順序」。如果先表決多數黨的版本並通過了，也就是「格子」中已經填上內容了，那麼再表決其他版本就沒有任何意義，因為不可能通過兩個「第1條」。

因此，雖然原本規則是按「送案順序」決定表決順序，但為尊重少數黨，這次黨團協商也決議，「若在野黨團同意不採行重付表決等杯葛方式，原則上就依禮讓在野黨團方式進行【註2】。」也就是讓少數黨的條文先表決（被反對），最後再表決多數黨條文（被通過）。

哪幾條要表決？每一條要表決幾次？

最後終於要面對本文最初的問題：全文共113條的《國民法官法》，為何要花整整三天表決346次？

《國民法官法》進到院會時，部分條文已經有共識，如在委員會審查即有共識的第4條、第11條等，以及在黨團協商階段取得共識的第44條，就不用進行表決。

但未取得共識的條文，包括在委員會與黨團協商皆無共識者（如第2條、第5條等），或是在委員會有結論但在黨團協商未被確認者（如第28至第30條），就必須一條一條表決，讓每一位立法委員在議場內，用表決器對每個條文做出正式表態（贊成、反對或棄權）。

再加上前面說的，針對個別條文，各黨團都能提出自己的版本（修正動議），而這次採「禮讓少數黨團」原則，因此本次《國民法官法》表決過程中，有很多條文都經過四次表決（反對時代力量提案、反對民眾黨提案、反對國民黨提案、贊成民進黨提案），才完成二讀。

此外，時代力量黨團這次也提出了大約30個「增列條次」的修正動議——也就是並非針對原條文內容之修正，而是增訂額外條文——要反對這30個修正動議，也需要30次表決。

立（修）法就是這樣，關關難過，關關過

總的來說，立（修）法的工作，就是經過一連串討論、協商和表決，逐步在每個條文欄位裡，填上最終的版本。但在最後二讀表決完畢之前（三讀僅做文字修正），每個階段都有可能推翻前一階段的共識或結論。

在二讀的表決程序上，本次《國民法官法》採禮讓在野黨的原則，因此每個條文不只是要表決一次「贊成／反對」就收工，而是針對各黨團版本都表決一次「贊成／反對」，才能確認通過的內容為何。

以上透過本次《國民法官法》表決大長征，對立（修）法流程進行介紹，如果真的想知道這為期三天、總共346次的表決到底表決了什麼，歡迎到立法院網站查詢長達32小時的完整重播影片【註3】。

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註1：目前立法院共有8個常設委員會，分別為：內政、經濟、交通、財政、教育文化、外交國防、司法法制、社會福利與衛生環境。

註2：黨團協商結論，除了議案實質內容，也包括議事處理程序。「交付表決」是指出席委員對表決結果提出異議時，達15人以上連署或附議，可要求「再表決一次」。此制度常被當作在野黨議事杯葛的手段之一。

註3：立法院IVOD系統，選擇「主辦單位—院會—2020-07-20、2020-07-21、2020-07-22」。