說好的土地正義呢？為了公益，國家就能隨便把我土地拿去用嗎？｜司法動態

說好的土地正義呢？為了公益，國家就能隨便把我土地拿去用嗎？｜法律跨欄不設限

專欄作者：吳子毅，律師、淡水人、貓奴。

 

位於台南市關廟區下湖村的下湖埤，舊稱茄苳湖，在1720年《臺灣縣志》中即有記載。而下湖埤歷史雖久，但鮮為外地人知，不過在憲法法庭的近期判決中，下湖埤一躍成為主角之一，在憲法史中留下足跡。

事情是這樣發生的，下湖埤部分土地為蘇姓及葉姓等人共有，後來準備變賣時，發現土地遭「臺灣嘉南農田水利會」無權占用，即起訴請求補償。這訴求聽起來十分合理，沒想到卻被判決駁回。

關鍵問題在於，《農田水利會組織通則》第11條第2項規定：「原提供為水利使用之土地，應照舊使用。」而下湖埤既然早在1720年就有相關記載，並持續至今，蘇、葉等人的土地顯然屬於「原提供為水利使用之土地」，所以也就「應照舊使用」。

此外，相關法令也未明文賦予人民請求政府徵收遭水利會占用土地的權利，因此蘇、葉姓等人最後既無法將土地取回，也同時無法請求補償。

求助無門之下，蘇姓及葉姓等人最後只好針對《農田水利會組織通則》前述有關照舊使用的規定，向大法官聲請解釋（註：本案發生在《憲法訴訟法》施行前）。而這案子的命運，也必須從大法官對私人土地公用的態度談起。

路走久了，就不是我的了

過去，在嘉義市安和路（即今安和街）上有部分土地為吳姓等人所有，長期以來均作道路使用，吳家人則空有土地卻無法利用，於是向嘉義市政府請求徵收補償失敗，起訴也遭法院駁回。

於聲請釋憲後，司法院大法官作成釋字第400號解釋，肯認《憲法》保障財產權的規定，除了保障個人財產免於遭公權力的侵害，更在私產轉作公用或其他公益目的使用之際，以徵收方式取得使用權源時，要求政府應給予「相當之補償」。

而吳家人的土地因長期以來皆供大眾通行，且通行時間已久，連何時開始有人通行都沒人知道了，所以屬於既成道路，並成立「公用地役關係」，國家可以基於公用地役關係繼續使用土地。而這種公用地役關係對於人民的財產已經構成「特別犧牲」（即相較於一般人承受更多損失），因此國家應給予補償。

不過，大法官雖說要求補償，卻是手下留情，因為大法官說：如果是經費困難，有關機關尚應訂定期限、籌措財源，逐年辦理或以他法補償。大法官在此確立：只要國家讓人民財產權受到特別犧牲時，就應給予補償（註）。

盤旋在土地上下的「社會責任」

至此我們已經知道，大法官是以「有無特別犧牲」做為要不要補償的標準，但界線該畫在哪裡？這在釋字第564號解釋中似乎獲得部分解答。

先講結論，大法官最後用「是否限制輕微，而逾越社會責任所應忍受範圍」作為標準──只要沒有逾越社會責任的範疇，土地所有權人就負有社會義務，不能主張因公用或其他公益所受到的限制是特別犧牲。

前述解釋，涉及《道路交通管理處罰條例》禁止在騎樓設攤的規定，因為依同條例規定，騎樓是屬於道路的一部分；不過，由於騎樓本質屬於私有，所以限制土地所有人禁止在騎樓設攤，其實也就限制了人民利用土地的方式。

對此，大法官認為：如果限制土地利用的手段，是有助達成目的，且限制尚屬輕微，那麼這種限制手段，就是人民應負擔的社會義務。

所以，禁止在騎樓設攤的規定，除了能有助大眾通行，也留有空間，讓土地所有權人能另外依法申請攤位許可，更賦予土地所有人賦稅減免等優惠，因此禁止在騎樓設攤的的限制尚屬輕微，並未違憲（註二）。

至此，即使判斷標準仍稍嫌抽象，從這號經典的大法官解釋中仍可得出下列幾點（註三）：

1.構成特別犧牲即應補償。

3.對於土地使用限制逾越社會責任所應忍受之範圍（如徵收），即構成特別犧牲。

4.對於土地限制輕微屬社會義務，不構成特別犧牲。

針對下湖埤事件，大法官最後說了什麼？

詳閱111憲判15號判決，我們可以發現，「逾越所有權人社會責任所應忍受範圍」這幾個字不見了，而是直接以欠缺設定公物的權源，作為認定構成特別犧牲的標準。難道大法官放棄「逾越所有權人社會責任所應忍受範圍」這個標準了嗎？

如果對比過去解釋，很難說大法官放棄了那個標準，而更可能是因為：在個案中，根本沒有適用這個標準的必要。

在前面提到的案子中，個案當事人多半保有部分使用收益的權能，只是範圍受到或多或少的限制；但在本案中，土地所有權人連使用收益都完全喪失，所以已經沒有討論是否逾越社會責任的必要，它就直接是特別犧牲。

大法官顯然認為，將私物設定為公物，這個行為本身因為已經使該私物無從自由使用──若欠缺轉為公用或其他公益的權源，就已形成對個人的特別犧牲。

而前述《農田水利會組織通則》的規定，只是肯認過往水路應照常使用，其本身並非國家得以設定公物的權源，因此國家需另尋出路，找到使用權源。

更重要的是，因為將「私物設定為公物」已侵害人民財產權，所以主管機關更應好好通盤檢討具體狀況──如果已經沒有繼續作為農田灌溉排水使用的必要，就不應該當作公物繼續使用（註四）。

無法自外於社會的財產權

財產權是個人的權利，且受到自《憲法》等規範的保障，但即使如此，我們仍應認識到，財產權是無法自外於社會而存在。

在《浩劫重生》的小島上，湯姆漢克無需向任何人主張所有權，因為除他之外，沒有其他人，不會有人跟他爭搶資源。也因為財產權，尤其是土地，是人與人之間各種法律關係的組合，所以想要自外於他人「完全自由」使用收益財產，毋寧是天方夜譚。

因此，即使理論上「人民財產」是否適合由國家介入有所爭議，但事實上國家對於財產權的形塑及限制，確實深化並轉變各種財產法律關係，而從釋字第400號解釋到111 憲判15號判決，大法官也不斷提醒著國家，對於土地利用限制的行為，政府更需小心翼翼。

 

＊本專欄「法律跨欄不設限」：法庭席位布置規則第3條規定，法庭以欄杆區分為審判活動區及旁聽區。因此，欄杆劃分出法律與日常生活的分界。我們將嘗試把法律從欄杆內帶到欄杆外，讓法律更接近日常生活。

 

本文核稿：網站主編王鼎棫

 

註：只是因為大法官並未明確提到要在何時補償完畢，也未提到必須以金錢補償，所以時至今日仍有諸多既成道路未獲補償，且「以他法補償」等用語，也衍生道路土地買賣以容積移轉或捐地抵稅等現象。

註二：大法官立於釋字第400號解釋的基礎，接下來在釋字第440號解釋中，對於台北市在既成道路或都市計畫道路用地下，埋設地下設施物卻不徵收也不補償的規定（中華民國六十四年八月二十二日發布之台北市市區道路管理規則第十五條規定），也同樣以特別犧牲為由認定該規定違憲，並且對於是否構成特別犧牲的界線，使用是否「逾其社會責任所應忍受之範圍」作為判斷標準，只是從釋字第440號解釋中，大法官似乎並未說明「社會責任」此一界線該畫在哪裡。

註三：而後在釋字第747號解釋中，同樣以是否「逾越所有權人社會責任所應忍受範圍」作為判斷標準，認定國家利用土地之上空或地下，已構成特別犧牲，因此土地所有權人得申請徵收地上權。在釋字第813號解釋中，則認為文化資產保存法有關歷史建築的登錄，如果歷史建築是座落於私地上，而該私地因歷史建築因此其使用、收益及處分遭限制時，同樣構成逾越社會責任所應忍受之範圍，而構成特別犧牲。

註四：不過，大法官並未提到設定公物關係的權源必須採取徵收的方式，而可以採取租用、協議價購或其他方式取得權源。