「打詐四法草案」是法律特效藥？還是打假球？｜公共倡議

在台灣，詐騙案件屢屢成為輿論焦點，讓警政與司法體系疲於奔命，被大量詐欺案件癱瘓，無力執行其他更重要的偵查工作。

追根究柢，因當前的管制規範不足，未能有效預防詐騙集團展開後續行動，詐騙集團進而發展為分工嚴密的犯罪組織，導致後端偵查動能與司法資源，大量耗盡（註一）。

於是，行政院會在今（2024）年 5 月 9 日通過「打詐新四法」草案──分別涉及全新的《詐欺犯罪危害防制條例》與《科技偵查及保障法》，以及部分《通訊保障及監察法》與《洗錢防制法》條文調整（註二）。

前述分散在四部法律草案的內容，大致可以區分為「行政管制」與「刑事司法程序」。本文將依序帶大家來看看，這樣修法能否改善問題，還是在打假球？

事前的行政管制，主攻打人頭！

這邊要從《詐欺犯罪危害防制條例》草案說起。草案第二章，針對金融業、電信業以及數位經濟（如網路廣告平台、第三方支付與電商業者等）設計了許多行政管制措施；這些措施繁複，無法一一囊括，以下將就實務常見的「人頭帳戶」、「人頭門號」來舉例。

1. 如何防堵「人頭帳戶」氾濫？

詐騙集團之所以能夠製造「金流斷點」，便是因為我國人頭帳戶「野火燒不盡、春風吹又生」，使司法與警察機關被迫面對大量人頭戶案件而屢遭癱瘓。

然而，正因使用了人頭帳戶，便難以溯源找到真正的詐騙首腦。而人頭氾濫的原因之一是，在我國銀行申辦帳戶極為容易；過往檢警偵辦的案件中，即常常發現「一個人」就能交付好幾本，甚至高達二位數的不同銀行帳戶存摺。

草案即在第 8 條推出，管制可疑帳戶的相關措施，例如持續審查客戶身分、暫停存入或提領的「大略方向」。然而要如何具體執行以及用什麼標準來處理，草案並沒進一步規定，而是授權由金融主管機關訂定。

2. 如何阻止「人頭門號」橫行？

「人頭門號」是電信詐騙「不可或缺」的工具。

以雲林地檢署於今年起訴、合法掩飾非法之俗稱「黑莓卡」、「比特卡」等漫遊及國內網卡為例，國內二類電信業者向中國電信業者引進國際電路配置系統，並提供向國內 5 大電信業者申請的企業門號，供中國電信業者隨機配置比特卡等不法網卡，導致產生大量「人頭門號」（註三）。

令人驚訝的是，被行政院列為「打詐國家隊」的通訊傳播委員會前委員，竟然違反公務人員旋轉門條款，而擔任其中一間涉案電信業者的「顧問」，嚴重損害主管機關公正執法與廉政形象（註四）。

事實上，早在去年 6 月一場「打詐實務與防詐策進研討會」中，已不乏學者與檢察官批評現行法制與主管機關，對於電信業者濫發門號的亂象管制不力，導致追查詐騙集團上游過程中，不時出現「斷點」。

因此，草案第 16 條即明確要求，電信門號原則應採「實名制」的作法；第 19 條則要求，業者應依主管機關指定的資料庫，輔助核對用戶身分；第 20 條以下則進一步對境外用戶進行管制。

從這些條文來看，確實想要在前階段展開種種管制，並有設計相應的行政罰作為制裁。

不過，那些草案內容，目前也僅是粗略的綱領文字，執行方式仍待主管機關經授權後，訂定細部基準才更為明朗。另外，是否能夠落實相關規範，也有勞主管機關遵守廉政規範，而不被財團「關說」、「遊說」等所動，此尚須搭配防弊措施，例如把關「高層」公務員的遴選與倫理，以免再有淪落不法業者「顧問」等相關醜聞發生（註五）。

事後的刑罰與偵查方法，不斷擴大

依循過往類似的「刑罰恫嚇」思維與「重罪化」修法慣例，《詐欺犯罪危害防制條例》草案第三章、《洗錢防制法》修正草案第 6、19、20 條，增加了特別的刑罰規定，擴大入罪的範圍。

例如虛擬資產服務、第三方支付服務，本來屬於行政管制的「登記」措施；草案則將相關違法行為，轉嫁由刑事司法機關來追訴處罰（註六）。

在警檢的追查手法方面，可以留意《科技偵查及保障法》。這是一部全新的法律草案，旨在擴大偵查機關能夠使用的調查手段，例如能夠使用科技方法追蹤位置、調查行動通訊設備，且那些科技偵查手段未來也不會僅用來調查詐欺。

此外，也可看看《通訊保障及監察法》。其中部分條文的修正，乃放寬公權力能調取「通信使用者資料、通信紀錄及網路流量」等範圍。

談完了大方向，就讓我們看看裡面的細部問題。

（一）一味擴大刑罰與重罪化？

1. 疊床架屋的規定

以《詐欺犯罪危害防制條例》草案第 43 條為例。本條的立法模式是，在《刑法》第 339-4 條的既有規定上，在認定某人獲取詐欺利益達新臺幣 1000 萬元時，調高法定刑為 3 年以上 10 年以下有期徒刑，並得併科新臺幣 3000 萬元以下罰金（註七）。

前述規定，其實在《刑法》中本來就有對應的處罰規定；在立法技術上，實在沒有必要在這部法律中，另外做疊床架屋的特別規定，製造後續適用與量刑上的紊亂。

此外，近年《刑法》詐欺罪也已上修刑責了，《刑法》第 339-4 條已是同法詐欺罪的加重規定。那麼，一味調高刑罰的刑度，對於預防或威嚇詐欺犯罪，到底有何實證效果？行政院並沒有提出刑事政策與犯罪學上的實證依據。

2. 行政管制遁入刑事司法

簡言之，「打詐四法」草案固然新增了刑罰規定，但那是把本來應由行政主管機關負責監督的部分，轉嫁給刑事司法程序來處罰。

舉例來說，當前各類詐騙案件中，往往以虛擬貨幣等投資詐騙金額最大（註八）。 此類詐欺類型最常見的手法是：佯稱投資外匯期貨、虛擬貨幣有「高額獲利」，並在 LINE 等社交軟體組成「幣圈老鼠會」的群組。

一開始，詐騙集團會給付小額獲利金以取得被害人信賴，讓被害人進而投資大筆資金；或佯稱扣稅或繳保證金為由，使被害人投入更多財產。最後，便關閉群組、網站或斷開聯繫，讓被害人無法討回「投資」金額。

臺北地檢署即以實務經驗，點出國內虛擬貨幣監管的漏洞，認為「國內對虛擬貨幣發行、上架、交易把關機制明顯不足，而現階段對虛擬貨幣的監管，以洗錢防制與指導原則為主軸，然而指導原則並無法之拘束力，倘僅仰賴業者自律，對投資人之保護顯有不足」（註十）。

而《洗錢防制法》的修正，是否能根本解決前述問題，仍存有疑慮。

該修正草案第 6 條固增訂「提供虛擬資產服務、第三方支付服務事業或人員的洗錢防制登記、洗錢防制及服務能量登錄制度」，這些「登記制度」或有助於管理，但細節性的規定則「授權中央目的事業主管機關訂定辦法」──只要沒有依照主管機關的辦法登記，就直接以刑罰伺候。

這樣的立法方式，在作為細節的「辦法」出爐前，無從具體判斷行政管制的實效，也無法評估司法實務面臨的漏洞是否一定會被解決；但明顯可見，最後相關草案，仍堅持把讓早已被癱瘓的偵查機關，擔負起刑事追訴的「補破網」大任。

如果主管機關管制與執行不力，即可預見將來會有大量案件湧入警察與檢察機關，勢必由偵查機關承擔調查「未登記虛擬幣商」的責任。這樣對於已堪稱稀缺的偵查資源而言，無疑是雪上加霜，是否妥適，值得三思。

（二）不斷膨脹的專法，程序規定的肥大？

不可諱言，「科技偵查」手段是大勢所趨，相較於外國刑事訴訟法（如筆者留學的德國），我國現行《刑事訴訟法》與《通訊保障及監察法》的偵查手段，顯然落後且規範密度不足。

對此，行政院採取的立法技術，不是效仿德國增修既有的《刑事訴訟法》條文，而是另闢蹊徑，創設一部全新的《科技偵查及保障法》專法草案。形式上來看，這種立法技術可能導致刑事訴訟規定的「肥大化」。

從草案條文來看，新增的科技偵查手段包含「使用全球衛星定位系統或其他非以辨識個人生物特徵之科技方法追蹤位置」（第2條）、「科技方法調查行動通訊設備之位置、設備號碼或使用之卡片號碼」（第3條）（例如俗稱之「M化車」）、「非實體侵入性之科技方法對隱私空間內之人或物監看及攝錄影像」（第4條）（例如俗稱之「大監聽」）。

必須注意的是，這些偵查手法未來不會僅用在詐欺案件，從偵查需求與我國警察機關「追求績效」的現實來看──未來此類偵查手法，恐怕會更用在其他組織、毒品、槍砲等犯罪、或是「跟監犯罪嫌疑人」。

因此，行政院不宜將《科技偵查及保障法》與《通訊保障及監察法》以「打詐四法」的名義包裝，以免在立法討論階段造成輿論誤會。立法機關也必須思考，這些規定在其他犯罪類型的適用空間，並對「警方職權與檢察官、法官介入制衡（專有名詞稱「法官保留或檢察官保留」）」的時機、適用犯罪類型與範圍，其相關具體審查要件等，做更深入細緻的討論。

結語

從「預防勝於刑罰」的角度來看，「打詐四法」草案新增「行政管制」的做法，有其必要性。然而這些內容大多為授權規定，未來主管機關會如何具體設計、是否有效執行，仍有待觀察。

在「刑事處罰」方面，一味設計專法、加重其刑、不思引導反而僅把刑罰當作萬用的管制手段，無疑會造成「刑法肥大化」，並非良善的立法技術，且會使偵查機關在本來應由主管機關處理的範圍內疲於奔命，耗盡偵查動能，而再也無力把司法資源放在刀口上。

從比較法與日益多元的犯罪手法來看，「科技偵查」是現代偵查的趨勢，但這些偵查手法在未來更可能被用在詐欺以外的犯罪類型，立法上還須更細緻的考量，衡量人權保障與刑事偵查之公共利益，不宜侷限於「打詐四法」的「宣傳」。

【本文作者】

吳忻穎，曾任澎湖、新北地檢署檢察官，現為德國哥廷根大學（Georg-August-Universität Göttingen）法律學系暨國立臺灣大學法律研究所博士生，主修刑事法學、犯罪學、刑事政策，著有《扭曲的正義：檢察官面對的殘酷真相，走向崩潰的檢警與媒體》。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註一：對此詳見吳忻穎，〈基層檢察官批「打詐1.5」是國家級詐騙案？解決問題不該流於口號〉，鳴人堂，2023 年 5 月 15 日；在職檢察官經驗與意見，例如：〈被詐騙案淹沒！檢察官怒吼　打詐隊無作為〉，TVBS，2023 年 6 月 16 日；〈詐欺案癱瘓地檢！新北檢1年來新收案量破10萬件 劍青檢改發聲〉，自由時報，2023 年 9 月 21 日，；〈虛擬貨幣詐騙陷無政府狀態　劍青檢改籲請金管會先善盡行政管理再談入罪〉，鏡周刊，2024 年 4 月 4 日，；〈打詐研討會納虛擬貨幣　郭國文認同劍青檢改「分級管理」主張〉，CNEWS，2024 年 4 月 27 日。

註二：行政院網站輔以「懶人包」與宣傳圖卡等，強調「透過打詐政策專法化，建立我國打詐法制的新里程碑，落實政府打詐決心」。

註三：以雲林地檢署今年偵結起訴 3 家第二類電信公司業者及共犯、甚至通訊傳播委員會前委員違反旋轉門條款而擔任該非法業者之「顧問」醜聞案為例，該署查出第二類電信對外宣稱所製作之不法網卡：「○○ 吃到飽，配三組虛擬，臺灣號碼。…二年內可開通使用-方便囤貨；安全無慮，吃到飽與號碼完全分開，追蹤不易。…三角 IP 位置無法掌握…過期 2 個月內都可以續卡」等，宣傳網卡可以有效躲避檢調單位查緝、製造斷點，吸引犯罪集團購買。參見雲林地檢署新聞稿：〈雲林地檢署偵結起訴3家第二類電信公司業者及共犯〉，2014 年 1 月 15 日。

註四：參見雲林地檢署新聞稿：〈雲林地檢署偵結通訊傳播委員會前蕭姓委員涉嫌違反公務員服務法案件說明〉，2024年4月16日。

註五： 〈雲林地檢署偵結通訊傳播委員會前蕭姓委員涉嫌違反公務員服務法案件說明〉，2024 年 4 月 16 日。

註六：類此評論，例如虛擬貨幣管制方面，檢察官團體「劍青檢改」認為：應由行政機關善盡行政管理，而不宜率然入罪；台北地檢姜長志檢察官直言「金管會毫無作為，只想刑事入罪，不思行政完整配套，根本是推卸責任」；洪敏超檢察官也要求「從商業登記、稅籍登記入手，必須將個人幣商加以明確定義，明確納入管理」。參見：〈虛擬貨幣詐騙陷無政府狀態　劍青檢改籲請金管會先善盡行政管理再談入罪〉，鏡周刊，2024 年 4 月 4 日，；〈打詐研討會納虛擬貨幣　郭國文認同劍青檢改「分級管理」主張〉，CNEWS，2024 年 4 月 27 日。

註七：該草案第 44 條也是在《刑法》第 339-4 條既有的規定上──針對三人以上犯罪而同時具有其他款事由（冒用政府機關或公務員名義；或以廣播電視、電子通訊、網際網路或其他媒體等傳播工具，對公眾散布；或以電腦合成或其他科技方法製作關於他人不實影像、聲音或電磁紀錄之方法），或在境外詐騙國人的情況──加重法定刑二分之一的規定。

註八：〈虛擬貨幣詐騙陷無政府狀態　劍青檢改籲請金管會先善盡行政管理再談入罪〉，鏡周刊，2024 年 4 月 4 日。

註九：參見臺灣期貨交易所，〈詐騙手法及案例分享〉。　

註十：近來臺北地檢署偵結並起訴「王○交易所等涉嫌詐欺等案件」，發現擔任 VASP 公會籌備小組副召集人兼法務的律師竟然涉嫌詐銷虛擬貨幣、洗錢，即為著例。臺北地檢署，〈臺灣臺北地方檢察署偵辦王○交易所等涉嫌詐欺等案件新聞稿〉，2024 年 4 月 26 日。