國家安全至上？來臺港人的島嶼天光在哪裡？

2020 年中，香港《港區國安法》的大鐘響起，許多自 2019 年反送中時期站上街頭的社運人士、NGO工作者、以及媒體，開始遭到拘捕與關押，迫使許多民主與人權團體終止運作，不少人士紛紛流亡海外。

根據陸委會統計，2019 年中至 2024 年 4 月的來臺港人，以不同方式居留的人數共計 43,365 名，尚不含學生簽證方式入臺者。而此期間離開香港，遷移至世界各地的港人人數更達 24 萬人次。

換言之，當加拿大、英國、美國或澳洲都有針對港人，啟動相對非常友善的協助移民計畫，卻有超過五分之一的港人選擇來到臺灣。然而在我國無難民制度的情況下，除了專業移民、投資移民等較高門檻的方式外，還有什麼方式可以協助港人入臺？

2020 年中，臺灣政府為了展現挺港決心，同年 7 月發佈《香港人道援助關懷行動專案》，成立「臺港交流辦公室」（簡稱「交流辦」），協助來臺港人，其間效果又是如何（註）？

本文將透過訪談與整理，爬梳港人尋求庇護的路徑與情境，一起思考我們是否能做得更多。

港人來臺會如何落腳？

港人在台，若要尋求專案身份落腳，其申請流程，通常需先將所需文件以電子郵件傳送至交流辦。

其中，根據《香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法》規定，在申請文件中應包含「保證書」，而保證書就需要有臺灣人願意擔任「保證人」。

「有了工作身份時，雇主會擔保你，後續的工作許可就是由雇主當保證人；用學生身份你的保證人就是學校，所以不用個人擔任保證人；還有一種保證人就是專案到最後，在你還沒找到工作時會先提供一張個人工作許可，是一年一簽的，不用雇主，只要有專案資格就可以來申請。而個人工作許可的申請就需要保證人。很多學生畢業後獲得專案身份，比較難找到人幫忙保證，所以就會找協助他們的家長或是像我們這樣的信任的 NGO。」NGO 工作者 A 娓娓道來。

另外，前述辦法更有所謂「旋轉門條款」，只要任職於大陸地區行政、軍事、黨務或其他公務機構，不論是醫護、記者、教師、或郵差、警消人員等，其無法獲得身份的機會就大大提高。

接著，交流辦會聯絡申請人確認資料無誤後，即安排初次面談。面談完畢後，交流辦確認經歷與風險後，便會將資料交至陸委會進行初審，通過後即可提供每月 2 萬元的基本生活補助。

如同受訪港人 G 表示：「他們會問『如果你拿到專案身份，可以在台灣做什麼貢獻』也會問兩岸三地的價值觀、你怎樣看待自己，例如香港人的身份認同等等。我的回答就是我的認同就是香港，中國是迫害我們的。他們也了一些令人傻眼的問題，例如香港的擁武派被抓，是不是一個活該的行為。」

隨後，移民署會與國安局、勞動部或衛福部等部門聯合進行面談，深入了解申請人的背景和需求，包含申請原因、背景、對兩岸的想法等。最終才交由聯合審查委員會決定是否批准專案身份。

然而，申請流程繁瑣，且欠缺明確規定可循，申請人常需仰賴口耳相傳或臺灣 NGO 提供協助。整體而言，流程缺乏透明度，申請人往往感到壓力與不安，對未來的不確定性更增添心情負擔。

【圖示：交流辦申請專案身份之過程】

現在的制度有哪些問題？

第一，根據法律，交流辦僅協助已入境台灣的香港人。這代表人在香港的申請者，無法事先申請或了解案件是否可被受理，很容易直接被拒於門外。交流辦成立初期，制度尚不完善，許多申請仍依靠民間團體協助溝通。

2021 年的一篇論文《以香港居民來臺尋求庇護案件論我國政治庇護機制與公私協力運作》就發現，在同樣申請的背景下，港人若要申請母親來臺，有 NGO 協助才會被接受；若自己接洽，則容易被拒，更顯示機關的標準難以捉摸。

受訪的 NGO 工作者 B 表示，交流辦成立後，協會會幫忙申請書撰寫、資料篩選和風險說明，以便提交交流辦；也會在交流辦和港人之間擔任協調者，特別是針對不信任交流辦、不願配合的申請者。

「專案身份要等多久？如果你有認識牧師或 NGO，基本上會比較順利，但是經常也要超過半年，也有超過一年的。很多來台灣的人會先報名學校，再來求助專案，因為等待時間都非常長，不知道為什麼。」尋求庇護的港人 J 也是感同身受。

第二，專案審查所面對的對象，是經歷過高度衝突的政治難民，不能以一般對象而視之。換句話說，在討論於香港發生的衝突或迫害時，就有造成二次傷害的高度可能。

因此交流辦或陸委會應設計社工相關訓練，並由專業心理師或社工師提供專業服務，方能給予全面且不令申請人拒斥的環境，使他們感覺安全而能好好說話。

國際上，不論歐盟或是聯合國機制，都非常重視這部分的操作方式。難民從危難或緊急的環境中來到新的地方，不論到達的國家有沒有要提供居留，至少在面談時可以提供使尋求庇護者安心、舒服的環境和情境，提供「以面談者為中心」的談話環境，了解其身體、心理與情勢狀態，做時間上和陳述過程的適當調整，才不會使難民感到威脅，面試時也才有機會獲得當事人最接近真實的樣貌。

第三，前面提到過去曾有特定身分的人，比較不容易申請成功，而根據監察院 2023 年 8 月的報告，這樣提高審查門檻，固然是出於國家安全考量，避免移民來台從事間諜活動，危害社會秩序及國家安全；然而，監察院也提醒此舉應審慎考量，避免造成過度限制。

簡言之，監察院認為，比起一味排除特定職業，不如強化申請居留的審查密度。

第四，除了身份的取得，其實更大的挑戰是港人入臺之後的幫忙。如何安頓、如何適應、如何安排人生，尤其港人來臺的年紀迥異，從年輕學生到已退休的人士都有。當民間團體竭力在資源上、環境上提供幫忙，但終究人力及資金有限，若沒有政府完整資源挹注，很難有完整的照顧。

而交流辦的態度也不夠積極。其中最明顯的，是沒有編列學生學費與獎助學金的項目。偏偏反送中以來，來臺者有相當大部分是為年輕的學生族群，因此學費與助學金需求量大。目前都仰賴 NGO、港人團體幫忙籌款，大量依靠公民團體的財務與人事能量。

NGO工作者 A 指出：「交流辦用陸委會編列的預算，因此要使用還是有限制在。有的資源無法很容易申請到，例如看醫生、找諮商等，更明顯的是學費，政府沒有補助學費。因此只能仰賴民間團體之資源或啟動募款來協助港人。」

「政府常常沒有錢來幫忙，一直以來都是組織和教會自己募款。」工作者Ｃ也一旁表示。

第五，前面提到保證人的工作。這位置除了要為來臺者進行背書，也要負責保證其在臺灣的生活情形。而通常協助港人之公民團體、教會或NGO人員，總是竭力幫忙。但是這中間邏輯不通之處，就是對於尋求庇護者而言，來到台灣並不是「移民」，後面有政治、經濟、生活甚至身心理狀態的辛苦，需要的遠比「保證人機制」多許多。

但在政府目前這套機制下，幾乎將責任「丟包」公民團體，變成公民團體責無旁貸的工作範圍。公民團體從組織到個人，往往得承擔風險，並提供協助與安置。這中間權責輕重不均的現象，實在需要更多調整。

最後，目前台灣的庇護申請機制，缺乏明確的救濟專法，申請被拒或長時間等待造成的財務損失，不容易透過行政或司法途徑進行救濟──這是因為，根據 NGO 工作者的說法：專案申請過程中不會提供書面文件，僅以電話通知結果，申請人無從提出異議或確認審查內容。

島嶼天光在哪裡？

「有許多抗爭身份的學生，他們的挑戰首先就是經濟上，因為他們和家人斷絕了關係，沒有經濟援助，而學校的打工又有只能 20 小時的限制，我們看到的都很拮据。另外除非可以拿到獎學金，否則很多港人都唸私立學校，而台灣政府對於私立學校學費的減免也無法加惠於港人。」NGO 工作者 C 逐一點出年輕港人的困境。

「第二部分挑戰是心理層面。學生的心理壓力非常大，書又要讀得好、抗爭的運動傷害又無法弭平、又跟家裡鬧不合，心理狀態真的會很差。第三個挑戰就是制度上的挑戰了，想要留下來，但能不能拿到1.5倍的薪水都是煩惱。第四個就是適應的問題，港人很難打進臺灣人群中，即使臺灣人很友善，仍然不一樣。」。

尋求庇護港人 F 也提到：「雖然英國的港人庇護政策每天只給六英鎊，租不起房，使人生活困難，但是由於制度安定，仍給人很大的安全感，大家會願意待下來，期待未來。相較於臺灣，制度很不清楚，甚至朝令夕改，使來臺港人沒有確定感，更不用說有安全感。所以二次移民的就會很多。」

2013年，國際難民和移民法官協會 （IARMJ）在其《根據歐盟資格指令之難民和輔助保護申請可信度評估》（Assessment of Credibility in Refugee and Subsidiary Protection claims under the EU Qualification Directive）中提到一句關鍵：

難民制度的主旨應在「給予基本權利、而非使他們享有特權」（Rights-based, not Privilege-Based Decision Making)；其實，我們並不是要給予尋求庇護者特別的優惠，只不過是協助他們，能如同常人一般享有基本人權。

獲得專案身份的港人，對我國政府機制都有感激。但受訪、分享時，也會提及這一趟取得身份的旅程並不容易。儘管此套港人庇護政策已經從 2020 年啟動後不斷修正、改善，然而不可否認的是，這趟流程上容易使人挫折。

尤其不止一次有港人感慨「不知道為什麼要這樣對我們」。「一再要我證明我不是間諜，但我明明就是因為痛恨他們所以站上街頭，才會淪落到台灣的。」再三表達他們的無可奈何。

也許不論是交流辦或是移民署，在審查期間，倘若必須，至少要求港人不斷證明自己受迫害的經驗、證明自己「清白」時，其方式、次數或程度可以有更好的設計。

本文認為，在國家安全面前，若難民制度尚不能成法，退一萬步也應給來敲門的旅客清楚的方向說明、時間規劃，每一階段的決策和說明。倘若決定給予庇護，就也需提供爾後的安置；倘若決定不提供庇護，就儘快通知，協助申請者轉向尋找其更適合的國家。

因為每一次移民所耗之費用、時間與精神成本已過於高昂，庇護機制應極力避免二次移民之發生，協助其安頓。否則援港淪為口號，更有違我們法治與人權的治國原則。

猶記其中一名受訪的港人大哥在訪談結束後，一起走出咖啡廳。他看到我手機封面的小狗照片，便聊起了他家鄉的老狗。「我們一開始就想帶牠來。後來人先來，安頓好臺北的家之後，才回香港去接牠。然而當時臺灣的政策使寵物入境並不容易，除了要打很多疫苗針，入境後還有七天隔離。又因為是夏天、天氣悶熱，隔離的鐵皮屋環境不好，狗有點年紀了，所以適應得辛苦。待好不容易完成隔離，小狗就生病了。」

「帶回臺北的家，牠顯得不安、也不舒服，吃不下也睡不好。不知道是適應不了臺灣、還是想家，生病一直不好，小狗瘦成皮包骨。」「來臺灣之後陪我們生活，牠努力撐了六個月，最後還是在上個禮拜過世了。」

大哥頭低低看著路面，聲音越來越小。最後說「連狗都適應不了，何況是人」。

【本文作者】

黃尚卿 Annie

臺灣NGO工作者，曾就讀於美國加州大學聖地牙哥分校國際關係學院（現稱GPS)、政治大學法學院碩士。長期關注區域人權議題以及香港議題。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫