陳惠敏
2024-07-30發佈
破天荒!法院認證:受刑人有權投票,國家有義務排除萬難!|司法動態
2005 年,臺灣修訂《刑法》,受刑人即使被褫奪公權,仍保有投票資格。然而實務上,受刑人依舊多半無法投票。2023 年的總統大選,一名受刑人因投票所設於監獄外,為了投票進而起訴;台北高等行政法院隨即認定「行政怠惰」,要求選務單位應在監獄內設置投票所。本文認為,本判決確認了「落實受刑人的投票權」,是國家的責任,呼籲最高行政法院後續應謹慎審視,中選會應盡速提供必要的投票設施。
時間回到 2005 年,當時《刑法》大翻修,其中調整了「褫奪公權」的規定──讓受刑人就算被宣告褫奪公權,還是可以保有投票權。去(2023)年 6 月 9 日,立法院更進一步把 「受監護宣告者無投票權」的規定刪除,一切都是為了貫徹國民參政的民主原則。
法條是這樣寫,但實際上呢?過去 18 年,受刑人雖有投票權,被列入選舉人名冊,機關也會寄送通知單和選舉公報(但受刑人不一定拿得到),但還是有票投不出。
這種奇怪的現象,直到中央選舉委員會(下稱中選會)於今年初辦理總統大選及立法委員選舉,才有了轉機。王姓受刑人明明設籍在臺北監獄(桃園市龜山區),但桃園市選舉委員會(下稱桃選會)卻把他的投票所,設置在監獄外的活動中心。
王男不服,提起行政訴訟,要求在北監內部設置投票所。今年 7 月 4 日,臺北高等行政法院做出歷史性的判決,首次用判決確認受刑人不能投票,是一種來自行政權的系統性怠惰,意義深遠。
無論從程序到實體,合議庭法官在判決中寫下諸多亮點,不但匡正了行政機關一路以來各種慣用誤導的說法,也說了重話:「被告桃選會並非法律上及事實上所不能,是根本不願為之,甚至『扭曲事理』......雖系爭選舉已經舉行完 畢......惟其選舉權的侵害勢必一再發生,是本院自有確認......違法之必要。」
法院為何認為不給投票有問題?受刑人與公民團體又如何集結爭取權益?讓本文說給你聽!
受刑人不能行使投票權,是國家的問題
受刑人到底有沒有請求投票的權利?這是自 2022 年 11 月 23 日以來,原告在選舉前爭取暫時投票的機會之際,就不斷被提出的問題。
本次判決明確指出,受刑人也能享有投票權──這樣的權利,除能對抗來自國家的干預,也可要求國家提供相關軟、硬體建置,提供投票所須的種種條件,確保其能好好行使投票權。
不過,桃選會自首次開庭以來,就不斷辯稱受刑人無法投票是「個人因素」所致,只要受刑人自行到現行開設的投票所,就能實現投票權。桃選會提及,其從來就沒有否認原告有投票權,並以軍人、警察、病人不一定能去投票為例,直指讓「受刑人投票」實有失公平。
對此,判決特別強調,受刑人根本難以在投票日前往上述活動中心投票,因為其人身自由早已被國家剝奪。
判決進一步表示:監禁固然剝奪了人身自由,但受刑人仍然是國家的公民,仍可透過選舉表達意見,國家無意一併剝奪其選舉權。另一方面,保障受刑人的投票權,更可彰顯法律重視在籍受刑人的公民地位,鼓勵再社會化,有利其將來回歸社會。
為受刑人設置「適當」投票所,是選務機關的義務
在訴訟過程中,桃選會一再指出:在監所內設置投票所的作法,屬於「不在籍投票」,需要另外有法律依據才能為之;現行沒有類似規定存在,恕難辦理。
而類似見解,也出現在最高行政法院(下稱最高行)先前拒絕受刑人「暫時投票」的裁定中。最高行也同樣認為:要在監所辦理投票,因欠缺具體的執行規定,所以不可以做。然而,臺灣自詡為亞洲領先的民主法治國家,既然憲法與法律已經賦予人民投票權,「設置投票所」本身也不用動到修法,但最高行的裁定卻放任這樣的拖延,無疑與憲法的民主國原則背道而馳。
相對前述,本判決特別指出,受刑人其戶籍設於監獄內;若能在監獄內設置投票所讓受刑人投票,其實就是一種「在籍」投票,根本無須另外取得法律依據。
換言之,桃選會依照現行法令,本就有為「在籍選舉權人」,於適當處所設置投票所的義務。受刑人在其設籍的監獄投票,根本就只是要求機關配合法律的文字要求──「應於戶籍地投票所投票」。
事情回到投票日前的 10 個月,王姓受刑人早在「監所關注小組」的協助下,代為請求於監所內設置投票所,準備時間綽綽有餘。另外,訴訟過程中,法院曾一度暫准原告投票(北高行 112 年度全字第 50 號裁定),令中選會、桃選會及法務部不得不兩度開會,評估該在北監何處設置投票所。
桃選會更在最高行政法院「廢棄」原本允許暫准投票的裁定後表示,該裁定若被收回,該單位也不會設置對應投票所。顯然可知,在監獄內設置投票所,供在籍受刑人投票,於行政上「非不能也,實不願也」。
一張張投不出去的票,用訴訟開啟人權行動
前述的關鍵判決,並非一蹴可及。回到 2022 年 7 月 15 日,監所關注小組在《監獄行刑法》上路兩週年的記者會上,公開號召監所收容人就年底的「憲法修正公民複決案」(18歲公民權)提出投票請求書。
短短的一個月內,小組收到了來自全國 31 個監所 2,526 位 受刑人們的請求書;其中 408 位戶籍就設在監所裡。
據此,小組展開與法律扶助基金會合作,由薛煒育、謝孟羽、曾彥傑三位律師組成律師團,為戶籍設在北監、北所共 7 位受刑人,提出訴訟。同年 11 月 23日,即投票日前三天,北高行開庭審理,卻在隔日以「告錯對象」為由(應為地方選委會,而非中選會)駁回。
在叩關失敗後,小組和律師團重整腳步,再以 2024 年的全國大選為目標,並提早在 2023 年初就開始行動。在選前 10 個月,小組即發函至全國 51 個監所所在地的各縣市選委會及中選會,詢問在監所內設置投票所,或其他可以讓受刑人投票的方式,但都遭到拒絕(各縣市的選委會均以中選會的統一回函為準)。
對此,我們即從臺北監獄、臺北看守所(臺北監獄臺北分監)、花蓮監獄、宜蘭監獄、臺中看守所、臺南監獄、高雄第二監獄、屏東監獄等 8 間監所,由 9 位律師,為 11 位受刑人提起行政訴訟及暫時投票的聲請,並陸續開庭。
會採取這樣遍地開花的起訴,是由於受刑人的處境困難,且過往行政訴訟多採保守作法。
過去不是沒有受刑人用訴訟爭取投票的先例,但那都是「戶籍和所在監所」分開的情形;且即使法院同意受刑人有投票權,卻也很快認定:這類事件應交給立法者事先設計規範,而不屬於行政訴訟當下能處理的事項,連開庭的機會都不給受刑人。
因此,如何開啟一個能被討論、有所推進的訴訟,就是本次行動一開始想方設法的努力目標。
再者,如此開啟訴訟,也是企圖邀約司法來場對話,邀請其面對受刑人遲遲無法履行投票權的困境。但如何找到法律上的請求權,說服法官這是來自國家的怠惰,我們遭遇前所未見的困難。
物理上接近,不等於事實上 可近
什麼是可望不可及,看得到吃不到?莫過於受刑人的投票權。
本次原告原本被分配的投票所,是設置在龜山區編號第 119 號的三信社區活動中心,距離臺北監獄約 650 公尺,車行 2 分鐘、步行 9 分鐘可抵達。這也是桃選會在訴訟過程中一再提到:北監圍牆外不遠處就設有投開票所,不能投是受刑人的個人因素。
然而,如同前面提到,法律早已明確規定要在「適當處所分設投票所」。所謂「適當處所」,行政機關要看準選舉人的分布情形,好好決定一番才行。換句話說,要確實顧慮選舉權人是否能夠投票,而非僅考量投票所與選舉權人之間的物理距離。
薛煒育律師在言詞辯論時不斷強調「可近性」。他說:「若投開票所設於一般人物理上均無法到達之地,即使僅相隔 100 公尺,例如淡水河中沙洲,亦非一般人所能認同,是物理上問題。」在這種情況下,行政機關已經別無選擇,應該在監所內設置投票所,才能解決不能投票的問題。
讓收容人投票,並非爭取「本來沒有」的投票權,而是還給收容人「本來就有」的投票權。
當人民的投票權受到侵害,集體的默然不語,就是對臺灣民主共同體的挑戰。行政怠惰常以「尊重立法」當作藉口,然而,當我們望向國會的實質運作,作為投不出票的選民,實在很難進一步累積遊說動能。
民主拼圖的關鍵一塊
桃選會日前已針對本判決提起上訴,全案將再度來到最高行政法院。
如前述,最高行曾於去年 11 月 14 日撤銷下級審「准予暫時投票」的裁定。在此,我想引用黃昭元大法官提出、許志雄大法官加入的協同意見書(出自 112 年憲裁第 146 號,即受刑人投票案):「本裁定(這裡指大法官下的裁定,非最高行所為)......選擇以罐頭理由 式的『顯無理由』而不受理本件聲請,且有意不就本件聲請所涉實體爭點進而為具體評斷,實亦有為......未來最高行政法院保留自主審判空間之制度考量。」
黃大法官的意思是,這次大法官沒有下決定,是要先讓最高行表示意見。
因此,我們期待,最高行能揮灑「自主審判空間」,實質、審慎地思考收容人投票權自始未曾實現過的違憲狀態。如同北高行本次判決所說,「憲法貴在遵行,不在其完美」;同理,「法律貴在執行,不在其詳盡」,保障人權、授予人民利益的事項,縱法律並未規定細節作法,行政機關本得依法律的精神盡力為之,不能單純以法無細節明文,推卸公權力要保障人民權利的責任。
過往許多關鍵時刻,司法絕對是那引領社會進步的關鍵動能,無論在性別友善、轉型正義、環境保護等,司法都曾扮演了關鍵角色。立法、行政、司法三權分立,卻彼此互相觀望、高度連動。投票是臺灣人最熟悉的民主活動,最政治也最日常。期待那一天,收容人和我們可以一起去投票,而那日,很快地就要到來。
【本文作者】
陳惠敏/監所關注小組
監所關注小組 Prison Watch 是台灣獨立的非營利組織,2019 年正式立案,不隸屬任何政府部門,經費來源主要來自於小額捐款。成員們來自於不同領域,長期關注台灣監所各項議題:生存權、公民權、健康權、假釋、司法救濟權益及重返社會的各項準備等,關切收容人及其家屬之處境。
我們相信,從監所改革出發,往前可推動司法改革、往後可推動社會改革,讓台灣成為一個互助、無歧視、尊重差異、有尊嚴的安全社會。
我們每年也會舉辦監所參訪行動、由 1,000 位寫信夥伴和 2,000 位收容人每日監所通信計畫、監所專欄徵 稿、出版「關我什麼事」刊物送入監所等;並以司法訴訟作為人權行動,籌組律師團進行憲法訴訟:113 年憲判字第 2 號判決(無期徒刑撤銷假釋執行殘刑案)部分違憲、受刑人勞作金、三振條款;司法訴訟行動:收容人投票權、不予許可假釋、監所處遇等倡議,期待一起關心。
【本文核稿】
網站主編,王鼎棫
*本頻道「司法動態」,有什麼重大案件,想知道有什麼法律問題,看過來就對了!