修憲好難，所以能不給監察院預算嗎？大法官過去怎麼說？

今（2024）年，台灣民眾黨近期爭議不斷，除近日政治獻金引爆的刑事官司外，該黨立院黨團也表示將提案刪除監察院大筆預算，僅供人事等少部分使用，遭我國其他主要政黨抨擊，這只是為了報復監察院調查該黨政治獻金的仇。

監察院的存廢，也是每次總統及立委大選的重要議題。年初還身為總統候選人的柯文哲就說過，如果他當上總統，沒辦法透過修憲廢除考試院跟監察院的話，他就不提名或不為監察院編列任何預算。

其實，這種不透過修憲，藉由凍結預算或提名，令監察院動彈不得的情況，早在十多年前，於陳水扁總統任內出現過了，更遭司法院釋字第 632 號駁斥。那監察院到底在幹嗎？有必要留下來嗎？大法官針對各種凍結手法，過去又說了什麼？

監察院的主要職權是？

身為堂堂五院之一的監察院，為何常被說該被廢除，或被說職權不彰呢？面對這些問題，就不得不來了解監察院的職權。其在憲法上的職權主要為「糾正、糾舉、彈劾及審計」。

糾正權的行使，是當行政院及所屬各機關，有違法或失職的時候，監察院有關委員會可經審議後，移送糾正案予前述行政院相關單位，督促其注意或改善。

糾舉權則是在中央或地方公務人員有違法失職時，由監察委員向該等公務人員的主管提出，要求其依法懲處或督促該名人員的種種處置。

至於審計，則是針對各級政府及其所屬機關的財務予以監督，像是監督預算執行、考核財務效能等；如認機關效能過低，除了會通知上級機關外，若是因為制度缺失所導致，還會提供改善意見給各機關，可說是人民血汗錢的守護神。

最後，所謂彈劾權，是在中央或地方機關公務人員有違法失職的前提下，發動調查並立案，把公務員移送懲戒法院的監督過程。

我們可以看到，雖然監督的範圍很廣，但法律效果對「比較堅定」的公務員來說，幾乎都不痛不癢；因為其最後效果，趨近於提醒叮嚀。而彈劾權雖然會把公務員送到懲戒法院，但最終是否懲戒仍屬法官的決定範圍。

再者，歸納職權可知，監察院的初衷，明顯是來「監督行政權」──若這樣的工作，能透過立法院完成，是否就不需另外設置監察院？簡言之，從「得以取代」的角度來看，也讓監察院不斷在歷來選舉之際，面臨是否該被廢除的爭議。

但再怎樣，也不可以凍結人家的預算

這個結論來自司法院釋字第 632 號。故事出自前總統陳水扁曾提了一份監委名單給立院。

由於監委的人事任命，依照我國憲法增修條文，須經總統提名，再經立法院過半數的同意，所以國民黨為主的立院多數，自認出了一個高招，也就是「既不同意也不拒絕」，也就「已讀」總統的提名，使得監察委員遲遲無法出爐，實質空轉了數年。

這樣的發展，最終透過聲請，讓大法官來定奪。

面對這個難題，大法官丟出「憲法忠誠」四個字來解決。

所謂憲法忠誠，意思是「憲法機關彼此負有扶持、尊重與體諒對方的義務，不可以阻撓其他憲法機關行使職權，也不得讓憲法機關陷於癱瘓」；更白話地說，就是所有機關，都應絕對忠於憲法，不可以濫用手段，去實質癱瘓憲法所要求的事項，包含依照憲法所設立的監察院。

所以大法官也說：「總統如果消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，導致監察院不能行使職權、發揮功能，那國家制度也會因此受到破壞，這是違憲的。」

這個 2007 年就出爐的大法官解釋，其厲害的地方在於：大法官除了要立法院趕快同意或者拒絕陳水扁的提名名單外，且鄭重提及「總統也不可以消極不提名」。

換言之，不管是哪一任總統，只要憲法沒有正式廢除監察院，就不能用「不提名監委」的方式，也不可以「不編列預算」，讓監察院陷入空轉。

從憲法忠誠這四個字，我們可以瞭解，監察院並非不能廢除，但應經過合理的程序，也就是透過正式的修憲程序來廢除，不可以繞過憲法的種種期盼，架空人民付諸於憲法上的種種選擇。

新會期繼續餘波盪漾？

會有以上想要「實質癱瘓」的糾紛，歸根究柢是因我國憲法增修條文提到：修改憲法，須經立法委員四分之一的提議，四分之三的出席，及出席委員四分之三的決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經大家投票複決──有效同意票超過選舉人總額的半數，才算通過。

現行的修憲門檻，在民主國家投票率低的慣例下，實在是難以達成。

此外，對比監院風波，筆者在此也可預測：考試委員和部分大法官的人事提名，也會造成在朝野之間繼續對立。

至截稿之際，因立法院遲遲不行使權力，導致考試院早已「沒有大人」（本屆考委於今年 8 月底任期屆滿），逼得在舊的正、副院長卸任之際，經由決議啟動權宜措施，增訂看守期間院內如考選部長等首長，仍得召開院會，處理「緊急必要事項」。

至於大法官，將有 7 名（包含正、副院長）將在 9 月底卸任。因早先國會調查權法案的暫時處分，致使立法院的國、眾兩黨，對大法官多有抱怨；再加上總統提名的大法官人選，國、眾兩黨已表明難以接受。

顯然可以預期，考委與大法官提名一事，又將因爭執不休而空轉一陣。

究竟以上人事問題該如何解決，有待政治人物的智慧與努力，協商出兩全其美的辦法。畢竟政治就是妥協的藝術，讓依憲法設立的機關都可以順利運行，更是展現憲法忠誠的唯一方法。

【本文作者】

蘇詣倫

政大法學、台大法碩畢業，主修比較冷門的財政法跟稅法領域，在律師的執業生涯發現一般人對於法律的理解薄弱，但又往往涉及法律的糾紛，因而常在文章雜誌跟期刊投稿，以期待能用自己的感動、論述幫助他人。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

（本文顯圖來自監察院建築主題網之「101年『印象˙監察』攝影比賽」）