關門大吉？美國聯邦政府為何深陷停擺危機！｜國際瞭望

堂堂美國聯邦政府，近日差點陷入停擺危機！

2023 年 9 月 30 日，美國國會理應通過 2024 會計年度的撥款案，授權聯邦政府動用國家預算來運作、執行公共政策，但截至當天，國會對於授權項目、額度上限、授權期間都無共識。

在「欠缺正當法律依據，動用聯邦預算」的前提下，聯邦政府依法必須停止運作。

正當各方主流媒體均認為「政府停擺」（government shutdown）勢在必行之際，事情的發展在眾議院、參議院卻峰迴路轉；在同一天，也就是 9 月 30 日，兩院決議暫時授權聯邦政府啟用預算 45 日，以延長政府運作。

拜登總統也於當日晚間，火速簽署這項決議，暫時克服了聯邦政府停擺的危機。但為何老牌民主國家──美國，其聯邦政府竟然會差點停擺？該國法律為何會容許停擺？如果真的停擺，其後果到底為何？又要如何避免？讓我們趕快看下去。

這次聯邦政府停擺危機，起因為何？

這波危機，可以追溯自 6 月甫經國會兩院通過、拜登總統簽署之《財政責任法》（Fiscal Responsibility Act）。

《財政責任法》經歷了兩黨激烈、冗長的辯論談判，最後確立了 2024 與 2025 年（會計年度）行政部門國防、非國防事務的撥款上限，以及個別項目的具體撥款限制。

必須注意的是，本法僅確立了聯邦政府的「撥款額度上限」。

而聯邦政府每一會計年度間，不同行政部門，針對個別公共政策的具體撥款計畫──換句話說，這樣屬於每一會計年度「撥款案」（appropriation bill）的內容，必須另外依據國會 1884 年通過、1950 年修正的《反超支法》（Antideficiency Act）來規定。

根據《反超支法》，聯邦政府的「撥款案」，應由眾議院、參議院在下一會計年度開始前批准，並經過總統簽署後，才能生效。若國會與總統未能於前述期限前完成，政府將陷入停擺。

2024 年的會計年度，是從 2023 年 10 月 1 日開始；也就是說，當年的「撥款案」，必須在 2023 年 9 月 30 日前由國會通過、總統簽署，始能生效。

但偏偏 2024 年度 12 項撥款案的審查，受到眾議院內共和黨強硬派的合力阻撓。 早在國會審議《財政責任法》之際，這些強硬派議員便堅決主張：「國會應調低對聯邦政府的撥款額度上限」。他們不滿眾議院議長 Kevin McCarthy 率領之共和黨中間派，最後居然與民主黨妥協，通過撥款額度上限。

而在企圖降低撥款額度上限失敗過後，這群強硬派議員繼續堅持：「行政部門當年度之撥款總額必須削減」；根據這些議員的主張，撥款總額必須大大少於《財政責任法》所授權之額度上限。（註一） 強硬派的主張，癱瘓了審查進度，以至於截至今年 9 月 30 日為止（即國會必須完成審議撥款案的最後一天），國會都無法達成共識，批准撥款案。

令人驚奇的是， 9 月 30 日，眾議院與參議院多數通過了一份決議，授權行政部門繼續運作 45 日（至 11 月中截止），以免發生政府停擺，後果不堪設想。當日晚上，拜登總統簽署了這份決議。政府停擺的危機算是「暫時」解除。

美國法律為何容許政府停擺？

前述《反超支法》規定個別會計年度撥款案的審查程序、期限、以及未於期限內通過的後果（政府停擺）。種種規定，都是奠基於美國重要的立國精神與憲法原則──權力分立。

權力分立原則強調，國家由三個核心機關組成，分別是行政部門（政府）、國會與法院。這三個機關應各自分立，相互制衡，避免權力集中於特定機關的手上，形成權力壟斷，對人民自由權利造成潛在威脅。

具體來說，由行政機關職司政策執行，國會編列預算、立法授權政府執行政策，法院負責審理政府與國會行為的合法性。

因此，美國憲法基於權力分立原則，規定國會負責控制行政部門預算的撥用，以確保行政部門不會獨攬預算的「授權」與「使用」兩種重要權力，造成濫權。因此，聯邦政府的預算，必須要通過國會兩院完整授權，才可以啟用；反之，就只好停擺。

聯邦政府曾經停擺過嗎？

美國聯邦政府的停擺並非首次發生。過去 40 年間，政府曾經多次停擺，少則一日，多則高達數十日。歷時最長的政府停擺發生於 2018 年 12 月 22 日至 2019 年 1 月 25日，共計 35 天。

回顧當時，川普政府預計擴增 2019 年撥款總額，以近 60 億之聯邦預算，來興建美國墨西哥邊境圍欄。然而，於 2019 年會計年度開始（2018年 10 月 1 日）前，雖然民主黨主導之參議院早已決議，「美墨邊境圍欄興建項目」不應納入新一年度的撥款案，但共和黨主導之眾議院卻遲遲無法達成協議。最後，眾議院決議將協議期限延後至當年 12 月初，後來更延長至 12 月 22 日。

爾後，眾議院雖然通過川普版本的撥款案，但該案被參議院擋下。也就是說，國會兩院對於撥款案的總額、項目，遲遲無法達成協議。同時，川普總統也透過媒體宣稱他決心要蓋美墨邊境圍欄，絕不會簽署不包含「美墨邊境圍欄興建項目」的撥款案。

2018 年 12 月 22 日，由於國會無法在期限內通過當年撥款案，政府陷入停擺。隔年（2019年） 1 月 3 日，第 116 屆國會議員宣誓就任；這次轉由民主黨主導的眾議院，立即通過不包含「美墨邊境圍欄興建項目」的撥款案，但這份撥款案隨後被轉由共和黨主導之參議院所擋下。

在兩院、兩黨無數回合的談判協商，以及與總統來來回回的折衝樽俎，國會終於在 2019 年 1 月下旬達成暫時性協議，同意重啟政府，並進一步談判撥款之範圍、項目、額度上限與期限。川普總統也於同年 1 月 23 日宣布，將於 1 月 25 日重啟政府。

如果政府真的停擺，其影響為何？

聯邦政府於停擺期間，只保留「必要工作人員」（essential workers）與必要服務，像是必要的醫療、警政，交通、社會安全服務。「非必要服務」，包含博物館、國家公園、動物園或其他公共設施，則會被停止。部分社會福利計畫與措施，也可能被暫緩（註二）。

至於聯邦法院，雖然會維持運作，但部分業務的預算來源如果涉及到新一年度之預算，法院必須暫緩新聘程序及非必要的業務（註一）。

取決於部門預算來源、業務種類必要程度、人員配置，政府可能命令非必要之政府人員回家休假，不得上班，並暫停支給薪水，以減少開支。相反地，必要工作人員必須正常出勤，但部分人員之薪水可能會被停止發放。（註二）

因此，這樣受到政府停擺波及的政府人員不計其數。各行政部門必須重新配置人力、預算、不同公共政策的優先順序，因而衝擊到公共政策的執行效能。舉例而言，警政單位必須精簡人力及預算，因而無法推動、執行比較需要資源的調查與跨部門合作計畫（註二）。

這樣綜觀下來，政務停擺並兩手一攤，確實會對社會發展造成非常不利的影響。

此外，政府停擺也會造成經濟停滯。根據美國國會預算室估計， 2018 年底至 2019 年初之間，長達 5 週的政府停擺，曾造成 2018 年第四季 GDP 成長減緩 0.1% （根據 2019 年幣值，約莫為 30 億美元）， 2019 年第一季 GDP 成長減緩 0.2% （約 80 億美元）；其中 30 億美元的「預期成長」，政府可能很難透過調整政策而加以回復（註一）。

國會該如何避免政府停擺？

從上述 2018 年底，以及今年差點發生的停擺危機來看，國會避免政府停擺的方式之一，就是在會計年度開始之前通過暫時撥款案，好讓國會協商出最終撥款方案之前，政府得以持續運作。

這是因為國會享有授權政府啟用預算的最終決定權，無論是「暫時性」或「年度」撥款方案，都必須由國會決議才算數。

至於國會兩黨內部不同聲音，該如何達到共識？這些問題，必須觀察政黨內部以及兩黨之間的談判機制與動態。過去經驗顯示，參議院與眾議院的兩黨議員，都會擬定非常具體的談判計畫，就「不同行政單位」、「不同公共政策」、「撥款額度」與「撥款期限」進行精細的談判與政治交換，談判過程相當波折，並非一次即能達成。

換言之，雙方必須反覆交換不同版本，以期達成「雙方都不甚滿意，但勉勉強強可以接受」的方案。所以談判要趁早，否則癱瘓癱到飽。

另一方面，總統的政策，也會影響國會內部談判進度與權力角力。在 2018 年底的停擺危機中，川普總統屢次放話「一定會興建美墨邊境圍牆」、「沒有興建美墨邊境圍牆的預算我不會簽」。這些言論象徵行政部門的意志，也會影響國會內部同黨議員的政治表態。

總的來說，政府停擺的意義並不僅只是「國會無法通過撥款」，背後更反映了美國權力分立原則之下總統、國會、不同政黨間的動態角力，也是全球人民觀察美國法律與政治的重要一課，讓我們知道不要有下一個停擺危機發生在台灣。

【本文作者】

王世安

現為美國芝加哥大學法學博士生，芝加哥大學法學碩士（2019）、台灣大學法學碩士（2016），曾任執業律師。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註一：David Wessel, What is a government shutdown? And why are we likely to have another one? Brookings (Sep 17, 2023). 註二：Ximena Bustillo, Tom Bowman, Selena Simmons-Duffin, What closes and what keeps running in a federal government shutdown, NPR (Sep 29, 2023).