國會改革系列：修法不能直接比人頭就好了嗎？為何實質審議也很重要？│政治熱議

（顯圖來源：立法院網站）

自 5 月 17 日引爆立法院職權修法爭議以來，大批民眾集結抗議，「沒有討論，不是民主」成為隨處可見的抗爭標語。這八個字，總結了台灣許多人對民主的深層想望，也回答了為什麼才剛獲得民意授權的立法委員，他們通過的修法，卻仍舊可能是「反民主」的？

而這個關鍵，在於立法審議程序是否完善。本篇文章將指出，為何「實質審議」才是代議民主的核心價值；而這次立院職權修法的程序瑕疵，為何不僅反民主，更構成違憲。

因此，從審議程序的錯誤看來，本次修法即將面臨一個欠缺正當性、應該被宣告無效的結果。

審議程序讓國會「自律」，不等於「恣意」

讓我們先來了解合憲的審議程序，該長什麼樣子。

大法官在過往釋字表示，代議民主就是要讓立法委員「暢所欲言，充分表達民意，反映多元社會的不同理念，形成多數意見」──這意味在「表決」之前的「審議」程序，才是國會立法程序的重心，因為這攸關代議士能否在過程中，促進各界溝通並凝聚共識。

簡單來說，國會審議的品質，將決定了代議民主的理念是否能夠完整實現。

在這個脈絡下，大法官雖肯定要如何具體審議，原則上是讓國會決定，也就是尊重「議事自律」的空間，但也正因國會審議是為了實現民主理念而存在，為了避免立法委員過度放飛自我、傷害民主，大法官也同時強調前述自律空間仍有界線，這項界線就是「自由民主憲政秩序」（註）。

換句話說，縱使「議事自律」受到高度尊重，但並非毫無邊際，依舊受憲政秩序的拘束。尤其，當審議過程發生「重大明顯」的程序瑕疵，這時就不能再用議事自律當擋箭牌──背負如此程序瑕疵通過的法律也將因此無效。

至於什麼情況稱得上「重大明顯」？大法官曾舉例：如果規範的制定未經憲法要求的「議決」品質，譬如牴觸公開透明、國民主權原則，這樣的情形很嚴重且相當明顯不用再進一步調查，就可以認定這樣的修法結果無效。

修法程序牴觸「公開透明」與「國民主權」原則

這次的國會改革法案，首先在審議過程中就排除了部分政黨提出的草案，更在最能夠深入聽取多方意見，並論辯法案內容的委員會階段，因國民黨籍召委吳宗憲裁示將有異議的條文全數保留，最後導致議案在欠缺逐條實質討論的前提下，就被送出委員會。

而在進入黨團協商之後，也沒有達成協商結論，就將共計 20 個版本、超過 70 條條文的內容，在未經整合的狀況下，送交院會。

更糟糕的是，5 月 17 日院會二讀階段所要表決的，竟然也不是上述這些版本，而是民眾黨立委黃國昌稱之為「最高機密」，由他與國民黨立委翁曉玲在開議前才匆匆提出的「再修正動議」版，結果甚至連與會的立法委員，都要到當天晚上才拿到完整的修正動議。

於是，在前階欠缺實質討論的先天不足之下，藍白兩黨更直到最後一刻才統整出要交付表決的版本，導致其他人也無法完全知悉內容，來不及評估這個版本的相關問題，就直接付諸表決（遑論一般民眾一時也無從取得對應資訊）。

而表決的方法，也是改採難以落實記名的舉手表決，甚至發生投票數多於在場人數的現象。

從委員會、朝野協商、再到院會二讀，這次的國會改革修法，錯過了每一個能夠好好聽取意見、討論協商、進而整合共識的審議階段。而最後通過的，更是在前階段從未出現過，卻直到二讀表決前都「保密到家」的版本，再經由不記名的舉手投票來強行通過。

種種做法無疑已徹底違背「公開透明」的精神，因為從立委到民眾都無法在表決前針對這個版本有效表達意見，而無記名的表決方式，也增加了追究政治責任的難度，這讓「國民主權」──人民才是國家主人的宣示──儼然成了擺設。

依照前述大法官的見解，只要修法程序上未經實質審議、違反公開透明原則，就會構成牴觸國民主權的「重大」瑕疵；且在相關議案未經實質討論之下，卻要強行通過在表決當天才冒出來、沒人來得及看的版本，這個程序瑕疵也是再「明顯」不過。

因此，這個法案就算順利通過，也是一個沒有正當性的立法，「國會自律」救不了它重大明顯的程序失當，那是背棄了代議民主理念的、必須被宣告違憲的嚴重瑕疵。

起身行動之必要：共同追尋更細膩的代議政治

事實上，如何健全國會職權，是重要的憲政議題，但也因國會權力的變化，將牽動與行政部門的互動關係，並可能影響一般民眾的生活。所以到底該調整哪項職權、職權行使的對象、範圍、方式與程序等，不僅涉及多方考量，更必須注意是否踩到憲法紅線，需要更細膩的立法審議。

這次強化調查的修法，正是在未及實質討論下，錯過了大法官眾多之前設下的憲法指引。譬如當調查對象是行政機關時，關鍵在於調查權的行使要怎麼符合權力分立原則，該如何避免過度威脅其他部門受憲法保障的獨立職權（例如訴訟案件確定前的偵查、審判工作），以及必須尊重行政機關的「行政特權」（像是涉及國安、國防或外交的機密認定等）。

另外，還有當國會調查一般民眾或團體時，則可能牽涉到個人隱私、「不表意」的自由、祕密通訊自由、以及企業的營業秘密等各種基本權利，那調查權行使的要件、程序跟方法要怎麼設計，才不會過度侵害前述自由，進而符合比例原則等重大要求？

這些事項同樣都必須透過嚴謹的立法討論，才能兼容不同考量，找到國會職權與行政部門、個人權利保障之間的平衡線。

令人遺憾的是，我們的立法委員們這次未能坐下來，好好深入思辯前述問題。

強度關山的立法，不僅無助於實現代議民主的理念；更糟糕的是，這反映出一種拒絕聽取不同意見，只想將自身意志強壓在他人之上的獨斷態度。而如果國會持續被這種議事文化所支配，犧牲的不會僅是幾部法案的品質，最終將是民主本身。

美國的建國之父之們曾在《聯邦論》中論述代議政治的願景與風險：如果運作良善，它將有助於「提煉、拓廣公眾的視野」；但圖謀不軌者也可能在掌握權位後，背棄了公眾、忘卻了追求公共利益的職責。我們現在似乎就正在見證代議政治的陰暗面。

後續雖然仍有許多憲政手段可以做出制衡，譬如行政院可以經總統核可提出覆議，而四分之一的少數立委也可以隨即針對這次通過的法案聲請憲法審查；但目前，國會的攻防仍在持續，我們仍有機會拒斥國會通過違背民主精神的立法，這需要公民起身關注、持續發聲與監督。

我們的政治參與，絕非在投完票的那一刻就結束。當代議體制遭到濫用時，共和國的公民是否願意挺身而出，將決定民主的榮枯。

【本文作者】

賴又豪

宜蘭人，台大、哈佛法學碩士，目前在華府的喬治華盛頓大學唸博士班，兼作智庫研究員。待過司法機關、律師事務所，但自我認同是公民社會的行動者，希望一切的研究與實踐都能與公共事務有關。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註：台灣的「自由民主憲政秩序」，依照大法官的看法，是由幾個至關重要的原則所支撐起來的，這些不能被破壞的憲法基柱，包括權力分立與制衡原則、人權保障原則、民主共和國原則及國民主權原則等等。