李柏翰｜We Are Family? 聯合國與國際移民組織的羅曼史

李柏翰｜We Are Family? 聯合國與國際移民組織的羅曼史

聯合國大會於2016年7月25日作出決議，會員國一致同意將國際移民組織（International Organization for Migration，IOM）納為聯合國「相關組織」（related organization）。不過，聯合國相關組織到底是什麼呢？這可能得話說從頭了。

雖然這個世界仍處於「無政府狀態」，也就是沒有任何高於國家主權的治理機關，但國際社會還是經常為了處理各類國際事務而設立機關，以便集中管理、專業分工、程序制定等。尤其二戰後，新興獨立國家為免透過多數民主（暴力）實踐「殖民再現」，也大都傾向國際組織去政治化的發展，是謂國際制度之「功能主義」（functionalism） 。

「聯合國」是戰後以降，最有野心且企圖的世界政府雛形，也是當今最大的政治性政府間國際組織（intergovernmental organization），其《憲章》前言就提到了「運用國際機構，以促成全球人民經濟及社會之進展」。雖然「擴權」事實在公民社會中爭議不斷，但擁有最多會員國的聯合國，仍是目前各國政府推動跨界議題、多邊外交的主要場域之一。

聯合國的網羅

儘管有些國際組織或論壇的成立，是為了瓜分或區隔聯合國而生，但不諱言，絕大部分的國際組織（包括政府間、非政府間）都會希望能分享到聯合國的資源和關注，因為那也等於受到會員國的重視，以此推進職司業務之工作。

聯合國在設計時，亦有考量到這點，所以在《憲章》第一條關於組織宗旨中，就誓言「構成協調各國行動之中心」，以「促成國際合作，解決國際間經濟、社會、文化及人類福利性質等國際問題」（第3、4項）。此外，亦在組織架構中建立了經濟及社會理事會（Economic and Social Council，ECOSOC）（參見第7條及第10章）。

由54個會員國組成的「經濟及社會理事會」主要職權就在於實現《憲章》第9章中關於「國際經濟與社會合作」的理想，只要能促進國際和平與增進人權發展，ECOSOC往往會提起許多合作建議案，進行「網羅」，俗稱開枝散葉的聯合國傘（UN Umbrella）或聯合國家族（UN family）。

其中，與其他組織最為相關的是《憲章》中關於專門機構（specialized agencies）之規定，即「由各國政府間協定所成立之各種專門機關，依其組織章程之規定，於經濟、社會、文化、教育、衛生及其他有關部門負有廣大國際責任，而依第63條規定與聯合國『發生關係』者」（第9章中第57條）。至於第63條則是把相關職責指派給ECOSOC，由它依第10章之權限，代表聯合國去談判、訂定「與聯合國發生關係的條件」再提交聯合國大會（以下稱聯大）之核准。

不過，除了建立「專門」關係式的鎖鏈，聯合國這幾十年來也透過其他「非憲章式」的合作關係（non-Charter-based cooperation）網羅了許多其他國際組織，而由於這是「體制外」的慣例，因此就能突破憲章規定之「政府間國際組織」的限定條件。

目前，除了專門機構，還包括特定業務型的「合作關係」（cooperation）和全面補充聯合國職能的「相關組織」。依「與聯合國發生關係」的程度而言，是由互惠「合作」到緊密「相關」，再到對聯合國負責的「專門機構」。

國際組織是什麼？

回到IOM成為聯合國「相關組織」的新聞，其實就是指兩個組織已完成協商，並將簽立「關係協定」，事實上享有與專門機構一樣的權利（如資源補充）和負有類似的義務（如進度報告），惟非依《憲章》第57、63條規定產生法律關係，而是透過雙邊協定的具體內容（通常有一個「定型化契約」作為model），比如本件中的《關係協定》（Agreement concerning the Relationship between the United Nations and the International Organization for Migration）。

這背後還涉及了一個重要的國際法發展，即1986年國際習慣法典化（codification）的《關於國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》（Vienna Convention on the Law of Treaties between States and International Organizations or between International Organizations，VCLTIO），是國家間條約關係之延伸。

當時是由聯大委託國際法委員會（International Law Commission，ILC）起草的。這個公約特別之處在於，依VCLTIO第85條規定，它是少數接受國際組織簽署並批准的公約，雖然生效要件仍以35個「國家」批准數為主。該公約雖然尚未生效（目前有39個締約方，但存放的批准書不足），卻無法否認國際組織間早已行之有年的締結條約之實踐，國際組織也因此被反面推論為「具有國際法人格」的主體。

這個重大發展可以從國際法院在1949年《關於聯合國雇用人員服務期間所受損害賠償諮詢意見》（Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations）中肯認了政府間國際組織的「隱涵權力」（applied power）得出，爾後法院更在1980年作出的《解釋世界衛生組織與埃及1951年協定諮詢意見》（Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt）中明確指出國際組織的「國際法人格」及締約能力。

國際法下，兩個適格的締約主體（即聯合國與IOM）共同簽訂的協定，目的大多是為了建立原本各自作業、分別獨立的國際組織密切的合作基礎及框架（包括政治、法律、行政等面向），以便更全面、完善地追求兩造會員國的組織目標，比如IOM所關注的移民權益。

儘管書立了《關係協定》，在法律上，兩個組織仍具有分別依《聯合國憲章》（Charter of the United Nations）與《國際移民組織章程》（Constitution of the International Organization for Migration）所形成的獨立法人人格，只是在關於人類遷徙的事務上，包括移民或因任何原因流離失所者之人權保障、難民安定、尋求庇護或自願返家等共同提供資訊與協助，或是幫助接收國發展安置計畫。

國際移民組織與聯合國的結盟

IOM的前身是1951年12月成立的歐洲遷徙臨時政府間委員會（Provisional Intergovernmental Committee for the Movement of Migrants from Europe），於1952年轉型成常設的「歐洲移民問題政府間委員會」（Intergovernmental Committee for European Migration），當時主要是為了提供因二戰流離失所的人重建居住地與其他人道援助。

1980年，組織再改名為「移民問題政府間委員會」（Intergovernmental Committee for Migration），以擴大關注到全球移民的問題。之後，會員國於1987年5月再度修改章程（1989年11月14日生效），正式定名為國際移民組織，目前有163個成員國和8個觀察國。

光是2015年一整年，IOM就已經協助了世界各地權利受到侵害的2000多萬名移民和居無定所的迫遷者，積極與各國政府進行對話或斡旋，而今年甫獲得該組織最高議事暨決策機關理事會（Council）核准加入該組織的新會員國包括中國、所羅門群島和吐瓦魯，可見其在相關國際事務上日益增加之重要性。

這項協定預計將在2016年9月19日召開的難民暨移民聯合國高峰會（UN Summit for Refugees and Migrants），由現任聯合國秘書長Ban-Ki Moon與IOM總幹事William Lacy Swing分別代表兩組織簽署。剛好今年12月，也是IOM成立65週年，所以可算是該組織的一件大事。

事實上，IOM早就於1992年取得聯大永久觀察員的資格，後來又簽署了1996年《合作協定》（Cooperation Agreement），負責協調其與聯合國人道事務相關部門之間的工作，包括資訊分享和策略諮商，以及2013《關於全球安全管理夥伴關係諒解備望錄》（Memorandum of Understanding regarding a Global Safety and Security Management Partnership）。

然而，深感未竟之功仍須更多資源與行政安排，IOM理事會於2015年11月通過了第1309號決議，授權總幹事積極與聯合國磋商，希望建立與聯合國更穩定且緊密的長期關係，以期使IOM的工作獲得更多國家的認可與支持。若是《關係協定》一旦生效，則自然將取代原本的《合作協定》（《關係協定》草案第16條）。

下一步會是專門機構嗎？

IOM下一步會希望成為聯合國的專門機構嗎？在一項2007年的評估報告中，IOM其實也提出了幾種其他的可能選項，包括轉型為直屬於ECOSOC或聯大管理的聯合國計畫或基金，比如大家耳熟能詳的聯合國開發計劃署（1965）、聯合國環境規劃署（1972），但前例甚少，而且這麼做會使得IOM必須解消原來擁有的國際法人地位，因此風險較高。

歷史上，目前唯一一個「消失」的前專門機構是國際難民組織（1946年成立），但到了1952時，由聯合國大會決議併入大會底下的「附屬機構」（subsidiary agencies），即今天的聯合國難民總署，成為由決議創設的（resolution-based）「計畫、基金等」專款專用辦公室。

即使是《憲章》中所謂的專門機構，在法理與實踐上，都仍能確保自主運作的治理架構和獨立的主體性，依其章程享有獨立的國際法人格，且各組織的會員國並不彼此牽制。

 

儘管IOM只是相關組織，雖不受《憲章》第57及63條等規定之拘束，其組織行為仍得符合《憲章》目的和原則，因為締約就等於認同了聯合國的宗旨與對移民、難民及人權事務的理念（《關係協定》草案第2條）。

無論是相關組織或專門機構，在行政工作上，都是透過協調執行委員會主席（Chief Executives Board (for coordination)）來主導並支援那些繁文縟節。進到聯合國「傘下」最大的好處在於跨部會、跨領域的議題比較容易得出一致的方針，不僅能建立組織在特定議題上的龍頭地位（權威），從全球治理的角度來看，也能避免國際法規、政策上的矛盾或疊床架屋。

不過目前IOM關注的議題甚廣，與其他組織（例如國際勞工組織）亦有可能產生競爭關係，且對於組織自身的行政效率也可能造成影響，因此IOM的會員國尚未感受到專門機構的Ｚ＞Ｂ，而傾向靜觀其變的階段性安排：先成為聯合國「相關組織」看看。所以這件事並非能完全由聯合國主導，也不是每個組織都想「西瓜偎大邊」。

從2006年ILC提交聯大關於《國際法的斷裂》（Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law）的報告中，可以推敲出絕大部分國際規範發生衝突的原因，大都來自於國際關係特殊化、專業化、建制化的現象，彼此卻又無法相互牽制的「表面合作關係」。因此，從合作到「發生關係」，對於國際移民法最大的意義將是趨於一致的法律定義、國際實踐及其法律效果。

聯合國的版圖究竟有多大？

目前聯合國總共有15個專門機構、4個相關組織，和大大小小的計畫與基金。專門機構包括一開始就與聯合國母體相提並論、磋商、規劃，幾乎同時誕生且有十足革命情感的：聯合國糧農組織（1945）、聯合國教科文組織（1945）、國際民航組織（1947）和世界衛生組織（1948）。

或是布列敦森林體系（Bretton Woods system）下、被全世界社會主義者罵爆的：世界銀行集團（旗下包括國際復興開發銀行、國際開發協會、國際金融公司、多邊投資保證機構，和國際投資爭端解決中心）和國際貨幣基金組織（1945）。日前致力於扭轉形象，以「消弭貧窮」（的名號）進行多項改革計畫。

接著是資本主義全球化與新國際經濟秩序（New International Economic Order）倡議的對幹脈絡下，以各說各話的「發展」推波助瀾成立的：聯合國工業發展組織（1966）、世界智財組織（1967）、世界旅遊組織（1974）和國際農業發展基金（1977）。

其他亦包括比聯合國更老字號的國際電信聯盟（1865）、萬國郵政聯盟（1874）跟國際勞工組織（1919）。以及，經常被人遺忘，直到近年來因氣候變遷及環保意識抬頭，才開始被人們注意到的世界氣象組織（1950）和國際海事組織（1959）。

至於像IOM那樣與聯合國依協定建立關係（agreement-based）的「相關組織」，最為台灣人熟知的應該是國際原子能總署（1957）和世界貿易組織（1995）；另外還有後冷戰時期因一波裁軍風潮而成立的全面禁止核試驗條約組織籌備委員會（1996）及禁止化學武器組織（1997）。

最後，與聯合國擁有「合作關係」的國際機構則不勝枚舉了，特別值得一提的是涉及國際司法權能的組織，比如依《聯合國海洋法公約》建立的國際海洋法法庭（1994）和依《國際刑事法院羅馬規約》建立的國際刑事法院（2002），則因為法律體系、歷史脈絡等緣故，因此與聯合國產生千絲萬縷的關係，反而背負了「政治力介入」的原罪，屢屢受到國際社會的質疑或杯葛，所以國際組織間究竟應該是點頭之交、結盟，抑或合夥，還真是動輒得咎的決定。

結語

不論在國際公法、國際關係或公共管理中，「國際組織」一直以來都是一門大學問，關於其定位和存在的價值都有許多辯論。各派說法中唯一的共識可能就是其日益增加的重要性，對於當代國際法的發展、與國家之間曖昧不明的關係、對公民社會的增強與削弱，都產生了很深遠的影響。

分工還是統包？結盟還是自立？對於日益複雜的國際社會而言，專門型國際組織是否還能獨當一面，而不問單一議題中的其他面向嗎？又，政治型國際組織是否還能表徵多元價值的共存，抑或成為「政治正確」的傳聲筒，更是近年來批判國際法學派的聲討對象之一。因此，本文是希望藉著IOM這個案例介紹一下擴張最迅速也爭議不斷的聯合國家族，提供讀者思考這個問題的一個起點。

參考資料

Cheng B, ‘Introduction to Subjects of International Law’ in Bedjaoui M (ed) International Law: Achievements and Prospects (Paris: UNESCO 1991)

Klabbers J, ‘The Emergence of Functionalism in International Institutional Law: Colonial Inspirations’ (2014) 25 European Journal of International Law 645

Koskenniemi M and Leino P, ‘Fragmentation of International Law? Postmodern Anxieties’ (2002) 15 Leiden Journal of International Law 553

封面圖片：Tracy Hunter via VisualHunt.com / CC BY