當我們把公務員關起來，討論「基層公務員是否有病態傾向」會如何？｜人文思想

Youtube 頻道「壽司坦丁」，先前發布了一隻影片討論「基層公務員是否有『病』：公家機關如何侵蝕道德能力？」其中，引用國外學者 Zacka 的研究，如《國／民的交會處：基層公務員的道德能動性》（暫譯）指出：善良認真的公務員可能會發生「病態的道德傾向」。

影片截至今日，已經有 68 萬觀看次數、超過兩千則留言；引發關注的背後，其中不乏基層公務員「現身說法」表達共鳴。明明影片不是要來稱讚公務員的，那為何許多公務員，紛紛透過帳號傳遞認同呢？

公務員一種是非常需要「匿名發言」的生物

我經常帶領以基層公務員為目標群眾的培訓課程。在那些課程中，經常會請他們「參與討論」。因此，我發現：他們是一群很需要「匿名提問」的生物。

這很好理解。作為國家機器的小螺絲釘，平常要依法執行大大小小的工作，想要表達自己的意見，就需要一個保護程序，來讓他們重拾一個常態人類的表達習慣。

網路頻道下的留言，當然也是讓他們重回人間「做自己」的平台。畢竟不用簽公文蓋章，不用合先敘明什麼的。

因此，當影片底下湧入公務員吐苦水、提供自身經驗的時候，那畢竟是躲藏在螢幕後的「無聲吶喊」，我便產生了一個好奇：如果面對面出來講呢？

如果，在一個實體的空間，讓三十個分別來自不同機關、不同層級跟年資公務員，一起討論這個影片的內容，會有什麼不同的反應嗎？

除了大嘆「終於有人懂我們」的感受之外，基層公務員們經過討論之後，他們提出的想法，是否真能和這份研究，以及這支影片所傳達的內容，有對話並產生行動的可能？

公民參與的研習課，我偷渡了這個議題

在某場公務人力發展中心的培訓課，為期兩天，有一半的人感興趣而自己報名，有一半的人是業務所需或僅僅代班。第一天中午，我問現場有誰看過前述影片，沒有人舉手。「我先跟大家打個預防針，待會這個影片會說你們有『病態的道德傾向』，但不是要罵你們的意思。」

這邊引用壽司坦丁的原文：「我們經常會以為法律或政策，這些國家賴以運作的原則，是由官僚體制最高層，也就是國會、總統這些政治精英制定的，Lipsky 說這是大錯特錯。事實上，法律和政策是由政府科層體制的最底層，也就是基層官僚（Street-level Bureaucracy）決定的。Lipsky 的意思是，法律不可能窮盡，也不可能完全量化人類及其複雜的社會生活世界，所以法律如果要被執行，就肯定得仰賴執法的人，依據現場複雜狀況去詮釋法律。

「另外，公務的人力注定永遠都是短缺的，所以公務員勢必得選擇性執法。這種基層公務員擁有怎麼執法、對誰執法、或是把資源分配給誰的彈性的決策空間，稱為『裁量權（Discretion）』。」影片中如此強調著。

看完十八分鐘的影片，我把大家分成五組進行小組討論，最後再讓各小組簡要分享成果。

結果，真的不只是抱怨，不只是講故事，還有更多。

公務員傳達了多樣的「結構中的自我理解」

有一組的報告者支支吾吾，但大家聽得屏氣凝神。因為他似乎就在現場重現了「認知失調」的處境。他傳達種種高度反身性的體悟，像是過去夾在民代和長官之間左支右絀的痛苦，說著在公文及談參等不同正式程度的文件中，該如何斟酌拿捏，最後不得不產出一個自己也很彆扭的答案。

有人說，公務員會這樣「裁量」，也是人性，就像超商店員。

呼應前述影片後段──台灣審查低收入戶的例子，有參與者提及：申請民眾若是態度不好，公務員就不會積極提供獲取資源的方法；例如有一組就報告說「人跟人之間終究是要互相，」他比喻：超商有些特惠組合四十九元、五十九元等標籤還沒貼上櫃，店員心裡知道，但如果消費者態度比較差「像是有些屁孩可能很兇，」那麼店員也許就不會提醒你，「這也是一樣的道理，我們都是人。」

也有人說，裁量權是「必要之惡」，資源有限，大家都很清楚，但是日子要繼續走。

更有人不太認同影片說「法律或政策不是政治菁英，而是基層官僚決定。」畢竟他們仍然是在有限度的範圍內去行使「裁量權」。但是，所有的組別都同意「制度設計確實很重要」，並肯認許多制度都存在值得調整的空間──承認這些不完美的制度，確實同時影響他們的工作狀態。

我從來沒有帶過一場公務員培訓的小組討論分享，大家高度專注地聆聽彼此。

他們很透徹地理解這整個龐大的結構，不容易輕易撼動，並承認他們隨這個幅度擺動。這個承認本身即透露出高度的自主意識，就像是「我知道這有毒，也知道我哪裡受到影響。」所以有些人很明白，什麼時候他們擁有了「能動性」（即使他們不使用這個詞彙）。

大家都同意「基層主管」的重要性

有些比較資深的工作者，分享他剛開始工作，確實會覺得長官目標跟自己所學的不同（傳說中帶著理想進體制的公務員！）而逐漸感受到認知失調；但從事工作久了之後，又會發現「長官有長官的智慧，某種程度也是對的。」就漸漸能夠對齊認知了，大家聽到這邊無不發出笑聲。

另一組也呼應這個心態上的轉向──隨著年資、層級跟不同單位的歷練，明白大的政策目標及管理層的處境，就不會把自己看似矛盾的處境給「個人化」，從而拿捏冷漠與關懷之間的平衡。

更多人提到「組織」的差異，以及主管的重要性，提到如果「長官挺身而出，擋在外界眼光和民代前方，重新幫我們設定實質的工作目標」，這樣即使沒辦法從根本改變認知失調的處境，至少可以降低感受中的毒素，也能明白在一定限制內能做多少，自己為什麼要執行某項政策。

在壽司坦丁的影片最後，介紹到 Zacka 的研究，面對到公務員認知失調的處境，他提出「單位組織的管理者，要盡量保持單位當中的道德傾向的多樣化，達到互補和相互制衡」這個解法，也是把喊話對象鎖定在「單位組織」的向度。

白話就是，在裁量所允許的空間裡，主管該傾聽其中不同參與者的心聲，並嘗試融合在工作的動機之中。

這些來自不同單位、有基層也有比較資深的公務員們，被打散在不同組別進行小組討論，他們有人被觸動，或者反駁，但不只是吐苦水及分享故事，也不只是抱怨長官。而是認真反思了「制度設計」跟「裁量權」的本質。

他們也呼應了 Zacka 的研究，用對談的行動，他們傾聽彼此的想法，開始能理解「組織」面向、「基層主管」所扮演的角色，以及如何區分出「對外」的政策目標及「對內」的工作意義。 別把「公民」當成「別人」，在某些場景，公務員也是民眾

實際上，第一天的課程，我之所以挑選與公務員切身相關的主題做討論，不只是我個人的好奇，而是為了讓他們別把「公民參與」僅僅當成業務用詞，別把「公民」當成「別人」。在某些場景裡，公務員也是民眾、也是要「參與」政治的公民。

「記住你們剛剛討論影片的感覺，那就是公民來參與我們所謂『公民參與』的感覺，或者說參與任何政府舉辦的活動、公聽會、說明會的感覺。因為這些主題跟他們息息相關。」

兩天的課程裡，在第二天，我為了讓大家繼續保持在「被刺激」的狀態，上午討論演練的主題就是死刑。而且，我還把廢死聯盟的成員也邀到現場，針對死刑替代方案及相關獄政措施，先進行了短演講，才進入討論。

相比過去在類似場合，大家對死刑的態度及討論軌跡，並沒有太多差異。不過，或許是前一天先抒發了自身的課題，並帶入了更多同理，後來也收到一些回饋──對於這種差異的呈現與對話，不少參與者感到有價值，並樂見能夠與不同立場的人對話。

整整兩天，我當然也有安排傳統的講授環節，例如介紹開放政府聯絡人制度、協作會議以及大大小小的公民參與程序和理論詞彙。同時，我卻也受到 Zacka 研究和壽司坦丁影片的影響，想著：若是我把授課內容講得很理想，結果有學員產生了對這個理想跟方法論的高度認同，但他們回去很難執行（非常高機率的結果），那大家最後不就更加「認知失調」嗎？

所以第二天的下午，我請大家站起身來，在牆壁上畫了一整條光譜，在光譜兩端的端點上寫字。例如「你的職場性別平等嗎？」一端是不平等，一端是平等，大家在光譜之間選擇位置；站定位之後，我再挑選不同位置的人聊聊。就這樣用議題導向的問法跑了幾輪。

我又問「你的工作跟生活平衡嗎？」一端是工作，一端是生活，大家也依照自己的情況移動位置。接著我追問「那你理想的平衡在哪裡？」有些人停留在原本的位置，有些人移動了。

從他們的發言中，我發現大家其實很想延續昨天的討論，也就是影片中談到公務員可能認知失調的問題。所以我改問「你的職場是比較團結，還是各做各的？」大家跑動，開始比較主動拿麥克風說話。「你是準時下班的，還是經常加班的？」麥克風兩端是兩個世界，但也有加班者站在中間，認為他的工作性質如此，他很甘願。

站起來跑動，似乎也讓現場的氣氛起了化學作用，開始有人接力「其實我昨天就很想說，有關於我面對的困境。」他們從別人的單位組織中獲得啟發，或是期待能不同年資和歷練的人口中，聽到可以讓自己受益的想法──這或許也是難得，可以安全抒發自己心情的時刻。 差異該如何看待：公務員／非公務員都是人

倒數兩個問題，我在兩端寫下「貓派，還是狗派？」以及「甜湯圓，還是鹹湯圓？」大家歡樂跑動。 最後一堂課，我說差異其實無所不在，有些差異導致我們好像很對立，很不喜歡彼此，有些差異我們就覺得沒差，甚至覺得好玩；那麼究竟是什麼因素讓我們的社會及制度，對於不同的人，採取不同的做法呢？

這個「不同」，究竟是永恆不變的，還是隨著不同時代跟文化會有所不同？這些差異化的做法都是有道理的嗎？什麼時候我們應該適當檢視這些標準呢？

前面這些問題，都回扣到 Zacka 提到「裁量」，不自外於社會規範，包括刻板印象跟歧視也可能作用於其中；而這些問題也是我在做「公民參與」授課主題的重點：透過不同題材跟方法，建立這種對於「差異」的反思，在政策過程中鼓勵人們盡量開放，讓多元的聲音參與進來。

壽司坦丁的影片及 Zacka 的研究，固然是針對基層公務員，探討體制的特徵及其與個體的交互作用。我得到的啟發則又回到自身。每一次公務員培訓課程，我預設了公務員這個「他者」作為對象，但從他們的討論跟回饋，我也更能回頭看見自己：意識到我們在做公民參與的設計、審議主持跟引導討論的微觀技術時，過程中的權力關係其實跟基層公務員談論「裁量權」很像。

我的工作，同樣該反思制度設計的影響，並強調組織文化及單位管理者的角色。道德傾向偏狹化的困境，或也存在不同工作場域之中。有限的條件與權責範圍之中，如何做到在工作中「降低毒素」，這個問題或也不只公務機關專屬。

在培訓的兩天裡，當我意識到大家一步步配合著課程安排，卻也不時透露出想要藉由這種開放性的引導，跟身旁的同仁有更多的交流時，我就把原本緊繃的課程放鬆了一些。教學相長，最後獲益最多的，果然還是我自己。

這樣的交流，也讓腦海經常浮現「我做這些到底有沒有用？這麼重要的事情到底要怎麼推？」的心靈拷問，也減輕了一些。原來長期做倡議的我們，也是同一種症頭。當我們一起看見所處的龐大結構，並不是歸咎個人的麻痹冷漠或過度關懷，而是明白緩慢的大制度設計、眼下的中層組織影響，進而看清楚自己的能動性。

從社會學研究所畢業後，我已經很少拾起這些學術詞彙，壽司坦丁的影片或許做到他要做的事情了。跟我一起相處兩天的人們，或也隱約了解社會學想要提醒的觀點了吧。

【本文作者】

許恩恩

社會學學士、碩士。齊想創造工作室的共同創辦人，期待和多元行動者「作伙想，同齊做」。文章散見《端傳媒》、《思想坦克》，合著有期刊論文〈「我們 NGO」： 太陽花運動中的網絡關係與社運團結〉。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫